Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r., znak: KG.6831.1.2.2022, Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości utworzonej z działek nr [...] (0,0689 ha) i nr [...] (0,4815 ha), dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – do czasu prawomocnego zakończenia sprawy cywilnej w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości o powierzchni ok. 0,0140 ha stanowiącej część działki nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia przez zasiedzenie własności przez Gminę Olkusz własności z dniem 28 maja 2010 r. jest nieprawomocne, a tym samym nie można określić, czy projektowana służebność drogowa przebiega po działce wnioskodawców, czy po działce osoby trzeciej.
Postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., znak: SKO.GN/4160/60/2023, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. W. i J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania w całości. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że od wyniku postępowania przed sądem powszechnym zależy jedynie wydanie decyzji określonej treści, a nie samo rozpatrzenie sprawy.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła Gmina Olkusz, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprawa o zasiedzenie nieruchomości sąsiedniej, po której ma nastąpić – według treści wniosku o podział nieruchomości – dostęp do drogi publicznej w formie służebności drogowej dla nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym nie stanowi zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że w postępowaniu podziałowym właścicielowi działki sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony, gdy dokonanie podziału wywrze wpływ na zakres jego uprawnień, tj. w przypadku, gdy w wyniku podziału zaistnieje konieczność ustanowienia służebności na działce sąsiedniej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniosło m.in., że postanowienie organu pierwszej instancji nie było doręczane gminie, a sama gmina nie jest aktualnym właścicielem nieruchomości, po której ma przebiegać służebność drogowa, skoro postanowienie sądu jest nieprawomocne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toczącym się postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości prowadzonym przez organ administracji publicznej, któremu przysługuje kompetencja do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w pierwszej instancji, tj. Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz. Taka rola procesowa uniemożliwia temu organowi jako reprezentantowi gminy skorzystanie z praw strony postępowania, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego Gminy Olkusz. W jednym postępowaniu nie można bowiem łączyć funkcji gospodarza postępowania i strony tego postępowania. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotykać może bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje kosztem znacznego ograniczenia jej dominium.
Z kolei postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli, a nie z inicjatywy organu administracji publicznej. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. W istocie organ pierwszej instancji wdawałby się tutaj w spór z organem odwoławczym co do prawidłowości swojego stanowiska wyrażonego w postanowieniu o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 528/19, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1293/19, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 884/20).
W ocenie Sądu jako kuriozum należałoby ocenić sytuację, w której ten sam podmiot – gmina (jej organ) raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia (postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12).
"Należy przyjąć, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego" (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03).
W świetle powyższego Sąd uznał, że Gmina Olkusz nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego i odrzucił skargę jako niedopuszczalną na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.