Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].08.2002 r., (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 51 ust.l pkt.l i ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z pózn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał aktualnemu właścicielowi B. P.-M., "doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, znak: [...] z dnia [...].09.1998 r. wydanej przez Burmistrza Miasta R. oraz do zgodności z przepisami tj.
- 1. dokonać rozbiórkę części obiektu tj. rozebrać mur od wysokości 7.00 m do wysokości 1.95 m nad terenem, czyli część (5.05 m) wystającą ponad płytę projektowanego tarasu na długości 5,45 mb
- 2. dokonać rozbiórkę dalszej części muru o zróżnicowanej wysokości od 7.00 m do 3.50 m (wykonanego na przedłużeniu muru jak wyżej w linii istniejącego cokołu ogrodzeniowego) do wys. max 2,20 m od terenu na długości 9,80 m
- - w terminie do dnia 31 października 2002 r."
Na skutek odwołania B. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6.03.2003 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, na podstawie art. 51 ust.l pkt. 2 i ust. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., o nakazaniu B. M. doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, znak: [...] z dnia [...].09.1998 r. wydanymi przez Burmistrza Miasta R. oraz do zgodności z przepisami tj.
- 1. dokonanie rozbiórki części obiektu tj. rozebraniu muru od wysokości 7.00 m do wysokości 1.95 m nad terenem, czyli część (5.05 m) wystającą ponad płytę projektowanego tarasu na długości 5.45 mb
- 2. dokonanie rozbiórki dalszej części muru o zróżnicowanej wysokości od 7.00 m do 3.50 m (wykonanego na przedłużeniu muru jak wyżej w linii istniejącego cokołu ogrodzeniowego) do wys. max 2,20 m od terenu na długości 9,80 m w terminie, do dnia 31maja 2003 r.
W uzasadnieniu podniesiono co następuje:
1/ postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek Z. G., a jego przedmiotem jest taras i mur oporowy wybudowany w C. na granicy działek nr ew. [...] i [...]. Organ I instancji dokonał oględzin przedmiotu postępowania w dniu [...].02.2000 r. i decyzją z dnia [...].05.2000 r., nakazał dokonanie rozbiórki części obiektu, tym samym doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji, organ II instancji, decyzją z dnia [...].07.2001 r., uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, 2/ organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego.
Zapewniono jednak stronom postępowania ich gwarancje procesowe, gdyż miały one możliwość udziału w każdej fazie postępowania, wymagającego ich udziału, 3/ w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zastosował jednak niewłaściwą podstawę prawną skarżonej decyzji, gdyż w przypadku, gdy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisu art.
- 51. ust. l pkt.2 w związku z art. ust.
- 4. 4/ stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
obecnym właścicielem działki nr ew. [...], na której jest zlokalizowany przedmiotowy obiekt jest córka dotychczasowych właścicieli, B. P. – M., i ona jest zobowiązana do wykonania obowiązku nałożonego niniejszą decyzją, inwestor w trakcie budowy garażu dwustanowiskowego i tarasu żelbetowego, na przedłużeniu ściany garażu w kierunku południowo - zachodnim wykonał mur grubości 25 cm i wysokości 7.0 m od terenu na długości 5,45 m oraz mur o zróżnicowanej wysokości od 7,0 m do 3,5 m od terenu na długości 9,8 m, na działce nr ew. [...], w istotny sposób odstępując od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.1998 r., wydanej przez Burmistrza Miasta R. Odstępstwo to polega na wykonaniu muru ponad płytę tarasową o wys. 5.05 m na długości 5.45 m a ponadto ogrodzenie jest niezgodnie z przepisem art. 30 ust. l pkt. 2 -Prawa budowlanego który mówi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. ponadto Inwestor niezgodnie z obowiązującymi przepisami wykonał mur na przedłużeniu muru opisanego powyżej o zróżnicowanej wysokości od 7.0 m malejący do wysokości 3,5 m, który zlokalizowany został na podmurówce betonowej, istniejącego w tym miejscu, ogrodzenia z siatki. Wg oświadczenia Inwestora wniesionego w trakcie postępowania administracyjnego, mur na długości 9,8 m od tarasu do chodnika nadal pełni tylko funkcję ogrodzenia (w miejscu starego z siatką).
5/ nie ulega wątpliwości, że w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należało wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, jednak decyzja taka winna być wydana na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 (a nie pkt. l jak przyjął organ I instancji) w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
6/ argument skarżącej o zawarciu ugody pomiędzy Z. G., a ojcem skarżącej T. M., "na wybudowanie muru ogniowego na całej granicy dz. ew. [...] i [...]" nie może być uwzględniony, bowiem zawarta ugoda nie może naruszać przepisów Prawa budowlanego (art. 30 ust. l pkt 2) 7/ z uwagi jednak na błędne zastosowanie podstawy prawnej w skarżonej decyzji oraz upływ terminu zakreślonego przez organ I instancji na wykonanie skarżonej decyzji, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § l pkt 2 K. p. a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł jak w sentencji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła B. P. i wnosząc o zawieszenie postępowania na podstawie art. 177 § l kc gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania cywilnego zarzuciła, że Z. G. - na którego wniosek wszczęto postępowanie -nie jest jej bezpośrednim sąsiadem. Jej prawny poprzednik ojciec T. M. zawarł z Z. G. umowę notarialną na wybudowanie muru ogniowego między działkami "aby nie było możliwości zaglądania...". Dalej podniosła, że jej rodzice są rolnikami i pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych. Nieruchomość na której zlokalizowana jest inwestycja położona jest na terenie strefy mieszkaniowo-usługowej z zabudową zagrodową. W zakończeniu zwróciła uwagę, że przed Sądem Rejonowym w N. prowadzona jest sprawa "odnośnie muru ogniowego" a decyzja o rozbiórce muru jest dla niej krzywdząca, co jak można wnioskować ma uzasadniać wniosek o zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.).
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z powodów w niej wywiedzionych. Zgodnie jednak z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. A dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zacząć należy od pewnych ogólnych stwierdzeń.
Celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji, przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji kontroli prawidłowości jej wykonania.
Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji.
W sprawie niniejszej organ odwoławczy (podobnie zresztą jak organ I instancji) nałożył na B. P. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.1998 r., wydanymi przez Burmistrza Miasta R. oraz do zgodności z przepisami tj.:
- 1. nakazał dokonanie rozbiórki części obiektu tj. rozebraniu muru od wysokości 7.00 m do wysokości 1.95 m nad terenem, czyli część (5.05 m) wystającą ponad płytę projektowanego tarasu na długości 5.45 mb
- 2. a nadto nakazał dokonanie rozbiórki dalszej części muru o zróżnicowanej wysokości od 7.00 m do 3.50 m (wykonanego na przedłużeniu muru jak wyżej w linii istniejącego cokołu ogrodzeniowego) do wys. max 2,20 m od terenu na długości 9,80 m. Od razu zwraca uwagę fakt, że decyzja nie określa miejscowości ani bliższego określenia miejsca gdzie mają być wykonane nałożone obowiązki. Można by to uznać za uchybienie nieistotne bowiem decyzja odwołuje się do pozwoleniu na budowę wydanego w dniu [...].09.1998 r. przez Burmistrza Miasta R., ale pozwolenie to dotyczy budowy garażu dwustanowiskowego oraz muru oporowego z płytą tarasową
- - na dz.ewid. [...],[...].
Nie wiadomo więc jakiego obiektu dotyczy nałożony obowiązek a ta wątpliwość nie dotyczy tylko Sądu, gdyż obecne na rozprawie w dniu [...].10.2006 r., zantagonizowane ze sobą strony po odczytaniu im zawartego w decyzji rozstrzygnięcia oświadczyły wprost, że nie są w stanie zidentyfikować w sposób jednoznaczny czego dotyczą obowiązki nałożone w pkt.l i 2 zaskarżonej decyzji (k.59).
Zaskarżona decyzja nakłada na inwestora w zasadzie dwa obowiązki, pierwszy to doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę a drugi to doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
Skoro w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę - to dopóki nie zostanie ona uchylona to istnieje domniemanie, że jest ona zgodna z prawem. Czyli, że nałożony obowiązek może dotyczyć tylko tego co jest niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę.
Trzeba też zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencje organu II instancji. Omawiając odstępstwo zrealizowanej inwestycji od warunków pozwolenia na budowę organ II instancji stwierdza, że polega ono na wykonaniu muru ponad płytę tarasową o wys. 5.05 m na długości 5.45 m, a ponadto "ogrodzenie jest niezgodnie z przepisem art. 30 ust. l pkt. 2 -Prawa budowlanego".
Czym innym jest mur oporowy a czym innym jest ogrodzenie. Niezbędne jest więc określenie czy w sprawie mamy do czynienia z odstępstwem od pozwolenia na budowę, czy też może z samowolą budowlaną polegająca na budowie jakiejś konstrukcji oporowej.
Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i dokonają jednoznacznych ustaleń czy w sprawie chodzi o odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, czy też może o samowolę budowlaną. W zależności od poczynionych ustaleń wydadzą decyzję w której w sposób precyzyjny (jednoznaczny) określą obowiązki następcy inwestora. Zwrócą też organy uwagę na prawidłowe określenie osoby na którą nakładają obowiązki. Oba orzekające organy obowiązek nakładają na B. – P. –M. Wydaje się, że podmiotem zobowiązanym może być B. P. zd. M. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.