Uzasadnienie
W dniu 8 czerwca 2011r. J.K. wystąpił do organu administracyjnego z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan, c.o., elektryczną oraz podłączeniem podziemnego zbiornika wybieralnego kanalizacji deszczowej i wewnętrzną elektryczną linią zasilającą na działce nr [...] obręb [...] w K. Postanowieniem z 14 stycznia 2013r. Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na to, iż prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie wykonanych przez inwestora robót budowlanych na działce nr [...] obręb [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. rozstrzygnięcie, Wojewoda, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, w związku art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2013r. Dz. U. poz. 267) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2010r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), postanowieniem z dnia 29.04.2013r., nr [...]. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji o zamieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Swoje stanowisko w tym przedmiocie organ odwoławczy uzasadnił tym, że rozstrzygnięcie postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych na terenie działki objętej projektem zagospodarowania terenu, stanowi zagadnienie wstępne i uzależnia rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Skarżący J.K., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P.S. zaskarżył w całości ww. postanowienie Wojewody z dnia [...].04.2013r., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż wydane rozstrzygnięcie ma prejudycjalny charakter w stosunku do prowadzonego przez organ postępowania. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz po przedającego go postanowienia organu l instancji.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewody z dnia 29 kwietnia 2013r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 stycznia 2013r., w którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. Organ I instancji uznał, że nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przed organami nadzoru budowlanego, która dotyczy wykonania robót budowlanych tj. wykopu szerokoprzestrzennego, wykonanego w miejscu projektowanej rozbudowy budynku jednorodzinnego objętego przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając przedstawioną w nim argumentację.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zgodnie, z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z powyższego konieczność zawieszenia postępowania jest następstwem istnienia czasowej przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:
- 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
- 2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;
- 3) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji;
- 4) rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do innego organu lub sądu.
Nie budzi wątpliwości Sadu, jak również nie jest sporne miedzy stronami, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych (wykopu szerokoprzestrzennego) na działce nr [...] obr. [...] w K., a więc na tej samej działce, na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o pozwoleniem na budowę. Dotychczasowe postępowanie w tej sprawie nie zakończyło się, a jej okoliczności zostały także stwierdzone w wyroku WSA w Krakowie z 4.04.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1957/11. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, iż braki postępowania wyjaśniającego nie pozwalają na jednoznaczną kwalifikację stanu faktycznego w kontekście art.50-51 prawa budowlanego. W szczególności nie została wykluczona możliwość prowadzenia postępowania w tamtej sprawie w trybie art.48 lub 49b prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że niezależnie od kwalifikacji prawnej stanu faktycznego – robót budowlanych - na działce nr [...] obr. [...] w K., w każdym z tych przypadków postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego musi się zakończyć decyzją ostateczną. Samowolne działania inwestora muszą zostać w odpowiednim postępowaniu zakwalifikowane, ocenione, a stan faktyczny doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji przed zakończeniem ostateczną decyzją postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, nie można równocześnie prowadzić i zakończyć postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej na tej samej działce. Inaczej prowadziłoby to do faktycznej legalizacji robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej – co potwierdził Sąd w swoim prawomocnym wyroku z 4.04.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1957/11. Tego typu sytuacja nie może mieć miejsca. Organy nadzoru budowlanego muszą więc najpierw doprowadzić do stanu zgodnego z prawem na działce nr [...] obr. [...] w K. – w czym powinien być zainteresowany sam inwestor i współpracując z organami administracyjnymi doprowadzić do jak najszybszego zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Dopiero później organy architektoniczno-budowlane będą mogły niezwłocznie podjąć sprawę i rozpoznać niezwłocznie wniosek o pozwolenie na budowę.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny, iż w niniejszej sprawie zaistniała konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dla toczącego się postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne, tym zagadnieniem wstępnym bezsprzecznie jest wynik postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w stosunku do tej inwestycji na działce nr [...] obr. [...] w K. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wykonania robót budowlanych na terenie planowanej inwestycji uzależnia wynik postępowania w sprawie o pozwoleniu na budowę, m.in. w kwestii zasadności zastosowania art.32 ust. 4a lub art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)