Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej – Prawo budowlane z 1994 r.) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i S. O. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o ganek i pokój wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz budowę szczelnego zbiornika na nieczystości płynne wraz z przyłączem kanalizacyjnym w [...] na działce o nr [...].
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że H. i S. O. złożyli w tej sprawie wniosek, który wpłynął w dniu [...] 2002 r. Do wniosku inwestor dołączył dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – akt notarialny, Rep A [...] oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002 r., znak: [...] Starosta stwierdził, po przeanalizowaniu dokumentów, zgodnie z art. 34 i 35 Prawa budowlanego z 1994 r., że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych, projektowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska.
Ponadto projekt sporządzono zgodnie z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a wykonała go osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Zgodnie więc z art. 35 ust. 4, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. zarzuty zatem W. i C. K. się nie potwierdziły. Nie przedłożyli oni żadnego dokumentu, z którego by wynikał inny przebieg granicy niż na mapie przedłożonej przez inwestora.
Z decyzją tą nie zgodzili się W. i C. K. i wnieśli od niej odwołanie.
Podnieśli w nim, że fundamenty pod projektowaną rozbudowę zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i w [...] 2002 r. rozpoczęto dalszą budowę na tych fundamentach, a następnie dopiero po ich interwencji, wstrzymaniu robót, inwestor zaczął załatwiać wymagane dokumenty na dalszą budowę. Nadto zakwestionowali możliwość rozbudowy budynku mieszkalnego w sytuacji jego, ich zdaniem, złego stanu technicznego.
W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 11 marca 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego(j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że inwestorzy w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. dołączyli do wniosku dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku oraz budowie zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działce [...] w [...]. Analiza akt wykazała, że decyzja organu I instancji wydana została w zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Końskich nr XII/77/91 z 21 maja 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 10/91 poz. 139. i Nr V/42/94 z 24 listopada 1994 r. (Dz. Urz.
Woj. Kieleckiego, Nr 12/94, poz. 146). Zgodnie z tym planem, teren wskazany pod inwestycję znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej "E", na wyodrębnionym terenie oznaczonym symbolem "MR, MN – teren adoptowanej, uzupełnionej i przekształconej zabudowy zagrodowej z możliwością uzupełnień zabudowy jednorodzinnej oraz usługowej.
Projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego, został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, jest kompletny i zgodny z wymogami przepisów techniczno-budowlanych.
W odniesieniu do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda stwierdził, że zarzut samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku jest bezzasadny. Z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że na istniejących od ponad 20 lat fundamentach przewidzianych do rozbiórki inwestor gromadzi jedynie materiał budowlany. Z oceny technicznej, zawartej w projekcie budowlanym wynika, że budynek nadaje się do użytkowania i rozbudowy bez powstania zagrożenia dla ludzi i mienia. Z uwagi na sporządzenie tej oceny przez osobę dysponującą stosownymi uprawnieniami nie ma podstaw do jej kwestionowania, a organ uznaje ją za miarodajną.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy wnieśli W. i C. K. Podnieśli w niej aspekty związane ze złym stanem technicznym budynku mieszkalnego, który ma podlegać rozbudowie. Ściany tego budynku są popękane. Ściana północna budynku inwestorów opiera się o południową ścianę ich budynku. Kwestionują opracowaną ocenę techniczną. Twierdzą, że jest ona jedynie: "na papierze", bo nikt nigdy nie był na posesji inwestorów. Nie chcą udaremniać rozbudowy ale chcą aby była ona poprzedzona rzetelną ocena techniczną możliwości jej zrealizowania bez negatywnych konsekwencji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w niej wywiedzionych.
Przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę organ administracji zobowiązany jest bowiem sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.
W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ administracji sprawdza zatem:
- 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
- a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
- b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Wbrew twierdzeniom organów nie zostały spełnione warunki dające podstawę do wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Figurujący jako autor części konstrukcyjno-architektonicznej projektu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego rozbudowy budynku R S - jak wynika z dokumentu o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z [...] 1994 r., Nr [...] upoważniony jest do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i klimatyzacyjno-wentylacyjnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Nadto upoważniony jest do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym projektów instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i klimatyzacyjno-wentylacyjnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych.
Konfrontując to ze stosownymi zapisami rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 46 ze zm.) zdaniem Sądu nie posiada on uprawnień do projektowania w specjalności architektonicznej i tym samym do sporządzania projektów rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych w zakresie obiektów budowlanych.
Pozostali natomiast projektanci: J. G., autor projektu instalacji elektrycznych, B. K., autor projektu instalacji sanitarnych, posiadają tylko uprawnienia budowlane w zakresie w jakim opracowywali odpowiednie projekty. J. G. do sporządzania projektów instalacji elektrycznych a B. K. do sporządzania projektów sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.
Organy obu instancji nie dokonały zatem sprawdzeń, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Przesłanka, o której mowa w pkt 3 ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r nie została więc spełniona.
Nadto, obowiązkiem organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, jest dokonanie sprawdzeń zgodności projektu zagospodarowania działki z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprawdzenie to obejmuje zarówno to, czy po dacie wydania decyzji, przewidzianej w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie zaszły zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i to, czy planowana inwestycja jest zgodna z, nie zmienionym od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji nie wypowiedział się w ogóle, co do kwestii związanej ze zgodnością sposobu zagospodarowania przez inwestora działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ natomiast II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i podał, że teren wskazany pod inwestycję znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej "E", na wyodrębnionym terenie oznaczonym symbolem "MR, MN"- teren adaptowanej, uzupełnionej i przekształconej zabudowy zagrodowej z możliwością uzupełnień zabudowy jednorodzinnej oraz usługowej.
W aktach sprawy nie znajduje się nawet fragment wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], co utrudnia weryfikację w tym zakresie.
Istotnie, stosownie do art. 47 cytowanej wyże ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym(ustawa z 7 lipca 1994 r., Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Nie mniej jednak, gdy istnieją wątpliwości, co do zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie, powinien wystąpić o zbadanie zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zawiesić (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Te zasady odnoszą się w równym stopniu także do organu odwoławczego, orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie organy nie zwróciły jednak uwagi na nieprawidłowości istniejące w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej część graficzna jest nie podpisana. Naniesiono na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu linie kolorem zielonym i czerwonym, niewiadomo jednakże, które z nich są liniami rozgraniczającymi terenu.
Podkreślić jednak należy, że z tej przyczyny nie wolno organowi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zwrócić uwagę należy jeszcze na jeden aspekt, mianowicie, na kwestię związaną z obowiązkiem sprawdzenia projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi oraz kwestię dotyczącą technicznej możliwości dokonania rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, zwłaszcza, że w tym kontekście skarżący podnieśli zarzuty.
Zarówno Starosta jak i Wojewoda ograniczyli się tylko do lakonicznego stwierdzenia o zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. W żaden więc sposób nie można uznać, aby i w tym zakresie poczynili oni jakiekolwiek ustalenia, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż podlegający rozbudowie obiekt przylega do budynku odwołujących się od decyzji I instancji. Ponadto, projekt budowlany dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego powinien zawierać stosowne opracowanie, z którego by wynikała możliwość dokonania takiej rozbudowy przy uwzględnieniu aspektów techniczono-budowlanych. Znajdującą się natomiast w przedłożonym projekcie "opinię techniczną", z uwagi na jej wykonanie przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień budowlanych, nie można uznać za w pełni miarodajną.
Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób, jaki nakazują im postanowienia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., tj. zobowiązujące je do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia i zawarcia opisu stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wydanych decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Poprzez nie dochowanie tym wymogom procedury administracyjnej doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Skoro nauka prawa administracyjnego zalicza decyzję o pozwoleniu na budowę do tzw. decyzji związanych, to oznacza to, że tylko w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych ustawą przesłanek pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.
W niniejszej natomiast sprawie tak jednak nie było.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nakazywała orzeczenie w pkt II sentencji wyroku, o niemożności wykonywania zaskarżonej decyzji.
O kosztach natomiast Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).