Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., znak [....] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. ustalił wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 maja 2013 r. znak [....] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid [....], nabytą z mocy prawa przez Powiat [....] w związku z ostateczną decyzją Starosty [....] nr [....] z dnia 5 sierpnia 2011 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn:,, Rozbudowa drogi powiatowej nr [....] - ul. [....] w N. od km O + 153 do km l + 600 odcinek drogi 005-006. "- na kwotę 320,00 zł oraz zobowiązał do zapłaty tej kwoty Starostę [....], określając sposób i termin zapłaty.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 maja 2013 r. znak [....] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.D. za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid N., przejętą na rzecz Powiatu [....] z mocy prawa w związku z decyzją Starosty [....] nr [....] z dnia 5 sierpnia 2011 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz o zobowiązaniu Powiatu [....] reprezentowanego przez Zarząd Powiatu [....] do jego wypłaty.
Ta decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).
Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.
Po przeprowadzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) przetargu nieograniczonego zawarta została w dniu 05 października 2012 r. umowa na wykonanie operatów szacunkowych z rzeczoznawcą majątkowym Pani D.W. (prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: [....] z siedzibą w K., ul.......), która wykonała operat szacunkowy z dnia 15 października 2012 r. określający wartość nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [....] obr. [....] jedn. Ewid. [....].
Wysokość wynagrodzenia brutto wypłaconego za wykonanie ww. operatu stanowi kwotę 320,00 zł (słownie: trzysta dwadzieścia złotych 00/100).
Zgodnie z treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: -"Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia".
Zażalenie na to postanowienie wniósł Powiat [....] podnosząc, że stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z utrwaloną linią orzeczniczą WSA i NSA.
Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z 28 maja 2013 r. nr [....] w całości i postanowił ustalić wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z 15 maja 2013 r. znak: [....] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [....], obr. [....], jedn. ewid. [....], nabytą z mocy prawa przez Powiat [....] w związku z ostateczną decyzją Starosty [....] nr [....] z dnia 5 sierpnia 2011 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. " Rozbudowa drogi powiatowej nr [....] -ul. [....] w N. od km 0+153 do km 1+600 odcinek drogi 005-006"- na kwotę 320,00 zł oraz zobowiązał Powiat [....] reprezentowany przez Starostę [....] do wpłacenia tej kwoty, określając sposób i termin jej zapłaty.
W uzasadnieniu podkreślił, iż regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają szczególny charakter. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie.
Trzeba, więc przy stosowaniu tych przepisów, każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy.
Wojewoda [....] wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.
Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych.
Zdaniem organu II instancji art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowią podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.
Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda [....] przytoczył treść wyroku NSA z 10.
- 06. 2011 r., sygn. akt l OSK 1246/10.
Uchylenie orzeczenia organu I instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy wiązało się z faktem, że do zapłaty kosztów zobowiązano Starostę [....], podczas, gdy prawidłowo zobowiązanym powinna być odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, wyposażona w osobowość prawną.
Skargę na postanowienie Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Powiat [....] reprezentowany przez Starostę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art.15 kpa polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez nałożenie obowiązku zwrotu kosztów na Powiat [....] dopiero przez organ II instancji Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu l instancji oraz przyznanie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wydanie postanowienia przez organ II instancji nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa. W sytuacji, bowiem, gdy obowiązek poniesienia kosztów nałożony został na Powiat [....] po raz pierwszy orzeczeniem organu odwoławczego, strona utraciła możliwość skorzystania z przysługującego jej prawa do rozpatrzenia jej sprawy, (jaką jest nałożenie obowiązku zwrotu kosztów na Powiat......) przez dwie instancje administracyjne. Jak wynika nawet z uzasadnienia postanowienia, nie zachodzi tu przypadek jakiegoś doprecyzowania oznaczenia strony, ale ewidentne nałożenie obowiązku na zupełnie nowy podmiot. Przedstawiając powody uchylenia postanowienia organu l instancji, organ sam wskazał, bowiem różnice pomiędzy Starostą [....] a Powiatem [....]. Rozbudowując w tym zakresie argumentację organu, wskazać można, że traktowanie na etapie postępowania przed organem l instancji, jako strony postępowania Starosty [....] (nie stanowiącego nawet organu powiatu w rozumieniu art. 8 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym) uniemożliwiało udział w postępowaniu i podejmowanie działań przez Zarząd Powiatu [....] - organ odpowiedzialny za gospodarowanie mieniem powiatu zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Doszło, zatem do realnego pogorszenia sytuacji skarżącego. Organ podkreślił niekonsekwencję w działaniu organu, albowiem w zestawieniu stron, stanowiącym zgodnie z art. 124 kpa obligatoryjny element każdego postanowienia, w dalszym ciągu jako strona wskazany jest Starosta [....].
Jednocześnie w przekonaniu strony skarżącej brak jest również podstaw do obciążania Powiatu [....] kosztami postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
| Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: |
|Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269)|
|stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym |
|kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu |
|widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego |
|obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami |
|administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w |
|ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). |
|Analogiczny problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i sprowadza się do |
|odpowiedzi na pytanie czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie, którego organ administracyjny podejmuje decyzję o |
|ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację |
|inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu |
|terytorialnego - są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania, czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. |
|Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg |
|publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i |
|warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach |
|publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. |
|Zgodnie z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem |
|prawnym obowiązującym czasowo, więc właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych |
|regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego, jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny|
|być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. |
|Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, |
|który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się |
|przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z regułami wykładni |
|systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji|
|o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji |
|ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej |
|jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. |
|Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie |
|nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane |
|jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak |
|jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania |
|administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost i w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle|
|nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji |
|ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty |
|postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne |
|należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu,|
|jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty |
|postępowania, które: |
|1) wynikły z winy strony, |
|2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. |
|Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów |
|specustawy drogowej. Postępowanie to jest, co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie |
|wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że |
|przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę, – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. |
|Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej |
|nieruchomości. |
|Tak, więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt |
|sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub |
|niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to |
|koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem |
|poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu |
|Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale realizowaniem jej ustawowych zadań). |
|Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe,|
|będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty |
|postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w |
|interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w |
|rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami |
|sporządzenia operatu szacunkowego. |
|Ponadto przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są |
|przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, ale są przepisami prawa |
|materialnego, wskazującym źródła, z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania |
|wypłacanych odszkodowań. Nie ma, zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu |
|infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. |
|Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie, z którym "odstępstwo od |
|zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na |
|podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów |
|postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg|
|publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis |
|w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11)|
|Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji|
|podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami |
|administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie |
|uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik|
|sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, |
|którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub |
|podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla |
|końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Brak było podstaw do |
|stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ze względu na naruszenie |
|zasady dwuinstancyjności, czego domagała się strona skarżąca, bowiem skoro postanowienia podlegają uchyleniu ze wskazanych względów |
|to nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone|
|postanowienie nie może być wykonywane. |
|Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. |