Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu A. K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 3 czerwca 2022 r. nr SKO.PW/4171/63/2022, uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 29 marca 2022 r. znak MI.6331.7.2021 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W piśmie z 21 lipca 2021 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie, I. K. (współwłaścicielka działki nr [...] w M., obr[...] dalej: działka stron), podniosła, że jej działka jest zalewana przez wody opadowe spływające z działek skarżącej (nr [...] i [...]). Wskazała, że skarżąca wykonała postanowienie ugody z 24 września 2018 r. między skarżącą a I. i B. K. (dalej: strony) i wybudowała mur wzdłuż swojej działki, lecz spadek, jaki skarżąca wykonała na swojej działce przez nasypy, powoduje, że działka stron jest podczas burz zalewana.
W odpowiedzi, skarżąca podkreśliła, że rzeczona ugoda została zatwierdzona ostatecznym postanowieniem organu z 26 września 2018 r. i została wykonana, zaś strony powinny zrzec się wszystkich roszczeń wobec skarżącej.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu dwukrotnych oględzin i pozyskaniu opinii biegłego, decyzją z 29 marca 2022 r. odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania przez skarżącą urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wskazał, że na zaistniałą sytuację wpływ miało wykonanie przez skarżącą murku ogrodzeniowego, zgodnie z postanowieniami ugody. W ocenie organu, zmiana stosunków wodnych jest wprost wynikiem zawartej ugody. Przebudowa zaś budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na wody opadowe, została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie oddziałuje ujemnie na działkę stron. Wykonanie garażu i nadsypanie ziemi w 2020 i 2021 r. nie spowodowało zwiększenia i zmiany kierunku spływu wód. Woda spływa wzdłuż wybudowanego ogrodzenia, a jedynie podczas nawalnych deszczów stagnuje na działce nr [...] przy granicy z działką stron i przelewa się przez murek.
W odwołaniu od powyższej decyzji, strony podniosły, że istotnie, zobowiązali się do odstąpienia od roszczeń względem skarżącej, jednak w przypadku wywiązania się przez nią z ustalonych prac. W ocenie odwołujących się, skarżąca wykonała mur z ogrodzeniem na długości nie tylko na granicy z ich działką, lecz wzdłuż całej długości swoich działek, co doprowadziło do spływu wody w jedno miejsce. Następnie zakwestionowano ustalenia biegłego dotyczące wystarczającej pojemności zbiornika na wody opadowe. Końcowo, stwierdzono, że ugoda pogorszyła sytuację stron.
Decyzją z 3 czerwca 2022 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO, zauważyć należy, że skarżąca wykonała murek ogrodzeniowy nie tylko przy działce stron, ale też przy działkach [...], a zatem w szerszym zakresie niż wynikało to z zawartej ugody. Zdaniem Kolegium, jest to istotna okoliczność, która nie została wystarczająca zweryfikowana. Jak zaznaczyło SKO, uprzednie zawarcie ugody nie oznacza, że sprawa ewentualnej zmiany stosunków wodnych została ostatecznie zakończona, tym bardziej, że wykonane uprzednio zabezpieczenie okazało się błędne, a czynności, które wykonała skarżąca, wykraczały poza zakres ugody.
Skarżąca złożyła sprzeciw od powyższej decyzji SKO. W sprzeciwie podniosła zarzuty naruszenia:
- – art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy jakie konkretnie przepisy postępowania miał naruszyć organ I instancji
- – art. 61 K.p.a., poprzez wyjście poza ramy postępowania zakreślone wnioskiem stron inicjujących postępowanie,
- – art. 75 § 2, 84 i 80 K.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowód pisemnych oświadczeń osoby trzeciej niebędącej stroną, a spokrewnioną z właścicielem sąsiedniej działki,
- – art. 80 K.p.a., poprzez wybiórczą ocenę opinii biegłego, który jasno stwierdził, że prace objęte pozwoleniem na budowę (w tym budowa muru oporowego przy działkach [...]) nie oddziałują ujemnie na działkę stron. W ocenie skarżącej, SKO nie rozróżnia powyższego muru oporowego od muru ogrodzeniowego, wybudowanego w ramach ugody;
- – art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127a K.p.a., w zw. z art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, poprzez brak umorzenia postępowania;
- – art. 10 K.p.a. poprzez brak powiadomienia o wszczętym postępowaniu, niedoręczenie odpisu odwołania i brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie.
Skarżąca podkreśliła, że zatwierdzona ugoda stanowiła o wybudowaniu murka ogrodzeniowego wzdłuż działek (co podkreśliła – w liczbie mnogiej) i dotyczyła zabezpieczenia działki stron przed spływem wód opadowych z działek [...] i [...]. Zaznaczyła, że teren od południowej ściany garażu jest nachylony w kierunku południowym, czyli przeciwnym do działki stron. Podkreśliła, że biegły w swojej opinii dwukrotnie stwierdził, że dokonana niwelacja terenu nie spowodowała zmiany kierunku i natężenia spływu wody opadowej. Biegły przesądził, że mur oporowy na granicy działek [...] nie oddziałuje ujemnie na działkę stron, zatem nieprawdziwe jest stwierdzenie SKO, że przez mur na całej granicy swoich działek skarżąca ukierunkowała spływ wody na działkę stron. Końcowo, skarżąca zaakcentowała, że mur wybudowany w związku z ugodą, w czasie opadów o naturalnym natężeniu spełnia swoje zadanie i zatrzymuje wodę na działkach skarżącej, natomiast w przypadku wydarzeń nadzwyczajnych, brak jest rozwiązań technicznych mogących zatrzymać wody powodziowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Pozostałe przepisy postępowania, podobnie jak przepisy prawa materialnego, pozostają poza zakresem oceny – na tym etapie postępowania sądowi wręcz nie wolno odnosić się do tych kwestii.
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek i wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sprzeciw jest niezasadny albowiem prawidłowo wskazano, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne i doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie tut. Sądu ustalenia organu I instancji były na tyle ograniczone, że zobowiązanie tego organu przez organ II instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania było zasadne.
Organ I instancji braku podstaw do orzeczenia w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom upatruje w okoliczności, że przyczyną zalewania działki nr [...] jest wykonanie murku ogrodzeniowego wzdłuż granicy działki [...]. Wykonanie zaś tego murku wynikało z ugody zawartej miedzy stronami w dniu 24 września 2018 r., zatwierdzonej postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 26 września 2018 r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że "w wyniku zawartej ugody kierunek spływu uległ zmianie. Woda opadowa z działki nr [...] nie przelewa się na działkę nr [...], ale wykonanym murkiem ogrodzeniowym jest kierowana na koniec działki [...] ze względu na brak odpływu. Woda przy obfitych opadach deszczu przelewa się przez murek ogrodzeniowy na działkę nr [...]." W ocenie tut. Sądu zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji w sposób nieuzasadniony został zawężony i doprowadził do pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia.
Po pierwsze, okoliczność, że wzniesiony murek jest następstwem zawartej ugody nie wyklucza możliwości orzeczenia w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, jeśli stwierdzone zostanie, że właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na gruncie albo zmiany kierunku spływu wód deszczowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wykonanie ugody nie zwalnia bowiem z obowiązku przestrzegania zakazów zawartych w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne. Z opinii biegłego wyraźnie wynika, że budowa murku doprowadziła do zmiany kierunku spływu. W założeniu miał on być korzystny dla właścicieli działki [...] (takie było zamierzenie ugody). Jednak jak wynika z akt administracyjnych sprawy okazuje się, że skutek ten nie został osiągnięty bowiem woda spływa wzdłuż murku, zatrzymuje się na działce [...] jednak przy obfitych opadach przelewa się na działkę [...].
Zatem zalewanie działki [...] nadal ma miejsce. W ocenie organu doszło do zmiany stosunków wodnych i ma miejsce szkoda (zalewanie) jednak organ I instancji nie prowadził w tym zakresie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie na czym szkoda polega, czy występują inne oprócz wzniesienia murku ogrodzeniowego okoliczności wpływające na zmianę stanu wody na gruncie, czy murek ogrodzenie został wykonany w sposób gwarantujący brak zalewania działki nr [...] (taki miał być cel ugody). Ponadto we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 21 lipca 2021 r. (k.24) wyraźnie wynika, że wnioskodawczyni wskazuje na nowe okoliczności mogące skutkować zmiana stanu wody na gruncie
W tym kontekście podzielić należy stanowisko organu II instancji, że decyzja organu I instancji o odmowie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom była przedwczesna.
Organ I instancji całkowicie oparł się na opinii biegłego, bez dokonania jej oceny Tymczasem zdaje się ona zawierać wiele niejasności. W opinii biegłego wskazano, że "wykonane przez Panią N. K." nadsypanie ziemi w 2020 r. i w 2021 r. na dz. [...] (sic!) nie spowodowało zmiany kierunku wody, ani też zwiększenia spływu wody. Biegły wskazał błędny numer działki oraz nie wyjaśnił dlaczego te działania nie przyczyniły się do zmiany stanu wody na gruncie. W samej opinii brak pomiarów, ilości przepływających wód, określenia opadów, które powodują przelewanie się wody (w opinii mowa jest o "większych opadach", w decyzji organu zaś mowa o "obfitych" lub "nawalnych" opadach, bez określenia o jaką ilość opadów w tych przypadkach chodzi). Z drugiej strony, biegły proponuje możliwe rozwiązania sytuacji zaistniałej na działkach [...]
W ocenie Sądu wobec tego, że postępowanie organu I instancji nie było ukierunkowane na istotne dla sprawy okoliczności, a tym samym nie doprowadziło do ich ustalenia, zasadne było wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu tut. Sąd wyjaśnia, co następuje:
Nie jest kwestionowany fakt, że murek ogrodzeniowy został wykonany w związku z zawartą ugodą, której oczekiwała strona przeciwna. Jednak okoliczność ta sama w sobie nie może powodować zaniechania przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego mającego na celu badania przesłanek z art. 234 ustawy prawo wodne.
Okoliczności podnoszone w pkt 3, 4, 5 i 6 sprzeciwu są oceną stanu faktycznego z perspektywy skarżącej, zaś zawarte w pkt 7 są oceną ustaleń organu I instancji z perspektywy skarżącej, zaś w pkt 8 ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji dlatego jako takie pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy (t.j. kontrolę skarżonej decyzji kasatoryjnej z punktu widzenia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 orzekł o oddaleniu sprzeciwu.