Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał J. S. i M. S. pozwolenie na budowę dla inwestycji o nazwie "budynek mieszkalny wraz z przyłączem elektrycznym, gazowym, kanalizacyjnym ze szczelnym szambem jako rozwiązaniem tymczasowym z obowiązkiem włączenia do kanalizacji po jej wykonaniu, oraz przyłączem wodociągowym ze studni jako rozwiązaniem tymczasowym z obowiązkiem wykonania podłączenia do ulicy [...] w K. na działce nr 1, 2 i 3, obr. [...].
Decyzją z dnia 19 lutego 2002 r. Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję.
W dniu 17 kwietnia 2002 r. P. J. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2002 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Skarżący zarzucił w skardze nieuwzględnienie wszystkich, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, okoliczności faktycznych, a w szczególności nierozważnie, jaki wpływ będzie miało wydanie pozwolenia na budowę na położone w pobliżu nieruchomości, czyli naruszenie art. 7 Kpa. Ponadto zarzucił naruszenie art. 77 kpa poprzez przyjęcie, że nieruchomość składająca się z działki nr 1 obr. [...] nie jest obciążona prawami osób trzecich (nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr 4 obr [...] toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] w K., sygn. akt [...]), jak też bezpodstawne przyjęcie, że pozostająca własnością skarżącego działka nr 4 obr. [...] ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącego naruszono także zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Zdaniem skarżącego, organy naruszyły art. 7 kpa poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywateli, a w szczególności interesu skarżącego, przez zlekceważenie faktu, że wydanie zaskarżonej decyzji pozbawi go jako właściciela działki nr 4 obr. [...] dostępu do drogi publicznej.
Skarżący podniósł, iż działka nr 4 będąca jego własnością jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Dostępu do drogi publicznej pozbawione są również wszystkie pozostałe działki znajdujące się na południe od działki nr 1, czyli np. działki nr 5, 6, 7, 8, 9, 10. Niemożliwy jest dostęp do najbliżej położonej ul. [...]. Tymczasowy dostęp do działek jest możliwy po działce nr 11 i dalej wzdłuż północnego brzegu działki nr 12 (nasyp z torami kolejowymi), aż do ul. [...]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dostęp ten nie spełnia wymagań stawianych drodze, gdyż jego część biegnąca wzdłuż działki nr 12 należy do tzw. kolejowej strefy ochronnej, przez co nigdy nie będzie mogła być drogą. Historycznie dostęp do tych działek był możliwy drogą biegnącą po działce nr 1 i dalej aż do ulicy [...]. Droga ta uwidoczniona jest na mapach katastralnych. Działania wnioskodawcy, posługującego się metodą faktów dokonanych, uniemożliwiły korzystanie ze "starej" drogi i zmusiły do poruszania się - powyżej opisanym - okrężnym traktem oraz do złożenia w Sądzie Rejonowym [...] w K. wniosku o ustanowienie drogi koniecznej.
Wnioskodawca przez całe postępowania sądowe opóźnia wytyczenie przez sąd drogi koniecznej. Skarżący podniósł, iż usytuowanie budynku mieszkalnego na działce 1 uniemożliwi przeprowadzenie drogi koniecznej dla działek nr 4, 7, 6, 5, 8, 9, 10 i wszystkich pozostałych działek położonych na południe od działki nr 1 na trwale pozbawiając je dostępu do drogi publicznej. Za błędne i nie oparte na faktach skarżący uznał więc stwierdzenie Wojewody, że działka 4 posiada funkcjonujący od dawna dojazd drogą gminną. Skarżący zarzucił, iż powyżej przedstawione okoliczności, które niewątpliwie miały wpływ na rozstrzygnięcie wniosku, nie były w ogóle przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.
Tym samym skarżący stwierdził, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzje nie rozpoznając w sposób wystarczający wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, jakie musiały w tej sprawie stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym naruszył zarówno art. 7, jak i art. 77 k.p.a. Skarżący uznał też za błędne stwierdzenie organów orzekających w sprawie, że działka nr 1 jest wolna od obciążeń i praw osób trzecich. Mimo faktu, że księga wieczysta przedmiotowej nieruchomości jest wolna od wpisów, toczące się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie nin. postępowania. Wg skarżącego działka nr 1 jest obciążona prawami osób trzecich, a w szczególności prawami skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż na dzień wydawania spornego pozwolenia na budowę, nieruchomość będąca przedmiotem inwestycji nie była obciążona jakąkolwiek służebnością gruntową. Fakt, iż toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr 4 obr. [...] nie mógł stanowić przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nie stanowi też podstawy do uznania, że nie mogą być na tej nieruchomości realizowane jakiekolwiek inwestycje, a zamierzenia inwestora winny być wstrzymane do czasu zakończenia postępowania sądowego. Takie stanowisko godziłoby bowiem w treści prawa własności, a w szczególności w wynikające z niego uprawnienie do korzystania z działki.
Stosownie do treści art. 35 ust. 4 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeśli inwestor spełnił wymagania określone w ust. 1 i 2 tegoż przepisu oraz w art. 32 ust. 4 wskazanej ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor spełnił wszelkie wymogi wskazane w powołanym wyżej przepisach. Przedłożony projekt zagospodarowania działki zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, projekt budowlany jest kompletny, a inwestor uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Treść art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była następująca: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:
- 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym,
- 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z kolei przepis art. 35 prawa budowlanego stanowił, że: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1.1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
- a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
- b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu,
- c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
- 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczne budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5.
- 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
- 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz wart. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był zatem sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 32, a także warunki zawarte w art. 35 prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę.
Inwestor spełnił wymogi art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, gdyż złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnośnie spełnienia warunków z art. 35 ww. ustawy stwierdzić należy, iż
- - podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organu administracyjnego z uzgodnieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 1986 r. II SA 2037/85 ONSA 1986/1/6), brak wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia dokonanie prawidłowości kontroli, o której mowa w art. 35 ust.1.1a;
- - z decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (dołączonej dopiero na wezwanie Sądu) wynika, iż dotyczy ona jedynie działki 1 obr. [...], podczas gdy pozwolenie na budowę - trzech ww. działek, w tym działki 1 obr. [...];
- - w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zaznaczono, iż określony w decyzji układ komunikacyjny - obsługa komunikacyjna od strony północnej z ul. [...] od strony południowej z ul. S., dojazdem o szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie po uregulowaniu kwestii własności na drodze cywilno - prawnej - wskazuje możliwość dostępu do dróg publicznych dla działki 1 obr. [...]. Postanowiono, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor winien uregulować sprawę dojazdu stosownie do wymagań określonych ustawą- Prawo budowlane.
Z przedłożonej mapy dojazdów od dróg publicznych do działki 1 wynika, iż dojazd jest zaplanowany ("uzgodniony") przez działkę 11 oraz działki, będące wg inwestorów własnością PKP (mimo wezwania organu l instancji nie przedłożyli oni dokumentów prawnych dotyczących tych działek) o nr 13 i 12. Podano, iż jest też możliwy po drogach gminnych nr 1, 2, 3 i 4 do ul. [...]. W aktach brak zgody współwłaścicieli drogi prywatnej.- działki o nr 11, a nadto brak zgody na korzystanie z drogi znajdującej się na działkach PKP. Znajdująca się w aktach (k.11) umowa z dnia 1 marca 1999 r. zawarta została na okres do dnia 31 grudnia 2000 r., podczas gdy decyzja organu l instancji wydana została w dniu 17 grudnia 2001 r. Odpis pokwitowania za dzierżawę (k.86) dotyczy natomiast 1999 r. Inwestorzy, mimo wezwania (k.78) nie podali nr i obrębu działki, której umowa z PKP dotyczyła i nie przedłożyli wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów dot. działek PKP.
W decyzji Prezydenta Miasta oraz w zaskarżonej decyzji Wojewody nie wskazano, w jaki sposób działka inwestorów będzie miała dostęp do drogi publicznej, nie określono czy spełnione zostały warunki wzizt w tym zakresie ani nie ustosunkowano się do twierdzeń skarżącego, iż niemożliwy jest dostęp do najbliżej położonej ul. [...], a tymczasowy dostęp do działek jest możliwy po działce nr 11 i dalej wzdłuż północnego brzegu działki nr 12 (nasyp z torami kolejowymi), aż do ul. S., przy czym. dostęp ten nie spełnia wymagań stawianych drodze, gdyż jego część biegnąca wzdłuż działki nr 12 należy do tzw. kolejowej strefy ochronnej, przez co nigdy nie będzie mogła być drogą. - z decyzji w przedmiocie wzizt wynika, iż warunki te ustala się zgodnie z warunkami wynikającymi z ustaleń planu miejscowego, w tym ze wskaźnikiem intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki.
W aktach adm. na k.64 i k.78 znajduje się wezwanie do usunięcia m.in. nieprawidłowości polegającej na niezachowaniu wskaźnika intensywności zabudowy określonej w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którego inwestorzy nie wykonali. Kwestii tej nie wyjaśniły orzekające w sprawie organy.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika więc, jak stwierdził organ odwoławczy, że inwestor spełnił wszelkie wymogi wskazane w powołanych wyżej przepisach.
Rację ma skarżący stwierdzając, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzje nie rozpoznając w sposób wystarczający wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, jakie musiały w tej sprawie stanowić podstawę rozstrzygnięcia.
Omówione wyżej uchybienia świadczą o naruszeniu prawa materialnego - art.35 ust.1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 i 77 kpa.
Uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego jest również nieustalenie wszystkich stron postępowania, zgodnie z art.28 kpa, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 6, 7,10, 61 § 4 i 77 kpa., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu nie brali bowiem udziału wszyscy właściciele działki nr 11, (wymienieni w ewidencji gruntów), sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów. Nie został nawet uznany za stronę współwłaścicieli działki, który się tego od organu domagał – M. L. Nie ustosunkowano się w ogóle do jego wniosku "o uwzględnienie jego osoby w toczącym się postępowaniu" Co więcej, o czym wyżej wspomniano, współwłaściciele (z wyjątkiem S. B.) działki 11, niezbędnej dla dostępu do drogi publicznej, nie wyrazili zgody na korzystanie z niej przez inwestorów.
Odnosząc się do zarzutu skargi podnieść należy, iż organ administracyjny jest zobowiązany do uwzględniania stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji, a zatem organ prawidłowo ustalił, iż nieruchomość będąca przedmiotem inwestycji nie była obciążona jakąkolwiek służebnością gruntową. Fakt, iż toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr 4 obr. [...] nie mógł stanowić przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania i nie mógł stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę.
W związku z zarzutem uczestnika J. S., iż skarżący nie powinien być stroną postępowania, podnieść należy, iż nie jest to zarzut zasadny z uwagi na to, iż skarżący jest właścicielem działki nr 4 obr. [...] bezpośrednio sąsiadującej z jedną z działek (nr 3 obr. [...]), którą również obejmuje inwestycja.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późn. zmianami). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po ustaleniu stron nin. postępowania, winno ono zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 7, 77 kpa.
Organy administracyjne przestrzegając powyższych zasad są zobowiązane do dokładnego i szczegółowego wykonania obowiązków, o których mowa w przepisach art. 32 - 35 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz wyrażenia swojego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 kpa.
Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 kpa.