Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r., nr [...] ustalił na wniosek Ł. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i naziemnymi miejscami postojowymi oraz drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie ",
Wskazano, iż spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.
J. B. w odwołaniu zarzucił, że do inwestycji brak jest dojazdu, a jedyna droga publiczna to ulica [...], której szerokość jezdni wynosi mniej niż 2,5m. Skarżący w szerokim uzasadnieniu zakwestionował dostęp inwestycji do drogi publicznej. Zakwestionowano sposób ustalenia obszaru analizowanego, który rzutuje na konkretne parametry urbanistyczne.
M. Z. i P. Z. w odwołaniu zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zabudowa na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na przyjęcie, że projektowane zamierzenie budowlane w postaci trzech budynków wielorodzinnych będzie spełniało warunek kontynuacji funkcji w obszarze objętym wnioskiem, podczas gdy w pierzei ulicy [...] znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne, co wyklucza możliwość przyjęcia by zabudowa wielorodzinna w tym obszarze mogła stanowić kontynuację funkcji. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez nieprawidłowe i niejasne ustalenie frontu działki i w konsekwencji brak możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w tym wyznaczenia obszaru przyjętego do analizy.
Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, a ten w związku § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w tym średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i średniej szerokości elewacji frontowej w sposób niemożliwy do obiektywnego skontrolowania przez strony postępowania. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wskazania, w oparciu o jakie parametry organ ustalił poszczególne cechy istniejącej zabudowy, co nie przyczyniło się do pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełne i niekompletne zebranie materiału dowodowego.
R. J. oraz A. K. - S. w odwołaniu zarzuciły skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, skutkujące wadą kwalifikowaną decyzji, tj. dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a w/w ustawy - poprzez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
E. C. i B. C. w odwołaniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zabudowa na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na przyjęcie, że projektowane zamierzenie budowlane w postaci trzech budynków wielorodzinnych będzie spełniało warunek kontynuacji funkcji w obszarze objętym wnioskiem, podczas gdy w pierzei ulicy [...] znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne, co wyklucza możliwość przyjęcia by zabudowa wielorodzinna w tym obszarze mogła stanowić kontynuację funkcji. Zwrócono uwagę na ewentualne szkody jakie może spowodować realizacja inwestycji. Zakwestionowano przebieg drogi wewnętrznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 maja 2020 roku nr [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2018,1945 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podano, iż sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Szerokość terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 67 m (taka jest szerokość całości terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na teren). Zatem w przedmiotowej sprawie obszar ten wyznaczono w odległości 201 m od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium zwraca w tym miejscu uwagę, że przyjęcie zakresu jak powyżej nie stanowi uchybienia ze względu na nieregularny kształt działki od strony ulicy [...], a jego ograniczenie jedynie do odcinka ul. [...] zaznaczonego na załączniku graficznym symbolem A - M nie byłoby prawidłowe. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...].
Teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z zabudową wielorodzinną na działkach nr [...] i [...] dostępną sięgaczem od ul. [...], a planowana zabudowa również przylega do ul. [...] (zresztą od strony tej ulicy także ustalono linię zabudowy). W sąsiedztwie znajduje się także zabudowa wielorodzinna usytuowana przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...]. Kolegium nie podziela zatem poglądu o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w szczególności zarzutu o nieprawidłowym doborze działek stanowiących kontynuację. Z przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego.
W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym, uwzględniając także istniejącą w tym obszarze zabudowę jednorodzinną. Parametry urbanistyczne w większości zostały ustalone poprzez nawiązanie do zabudowy sąsiadującej. Bezspornym jest, że projektowana zabudowa stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkalnej.
Co do wskaźników architektoniczno - urbanistycznych teren objęły wnioskiem graniczy (sąsiaduje poprzez wąski pas terenów zielonych) z trzema drogami, stąd dla inwestycji na nim planowanej wyznaczono trzy linie zabudowy. Z uwagi na lokalizację budynków istniejących w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni ul [...] (droga powiatowa), dla planowanej zabudowy ustalono linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki drogowej nr [...] obr. [...], tak by budynek znajdował się nie bliżej niż 8 m od krawędzi jezdni ulicy. Mając na względzie lokalizację budynków położonych po przeciwnej stronie wewnętrznej drogi dojazdowej na dz. nr [...] dla zabudowy terenu objętego wnioskiem wyznaczono ponadto linię zabudowy w odległości 6 m od granicy ww. działki drogowej. Najbliżej położona zabudowa pomocnej strony ul [...] wyznacza z kolei linię zabudowy w odległości ok. 6,5 m od granicy działki drogowej nr [...].
Ze względu na brak jednorodnych linii istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym winny to być linie nieprzekraczalne. Powyższe ustalono zgodnie z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, a Kolegium nie kwestionuje takiego sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Przyjęte rozwiązanie jest uzasadnione przestrzennie i zostało szeroko umotywowane. Dla inwestycji ustalono wskaźnik zabudowy w przedziale od 20% do 22% zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi około 23 %. Z uwagi na planowaną funkcję - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - obliczono również średni wskaźnik dla budynków wielorodzinnych, wynosi ok. 20%. Przyjęty przez Organ wskaźnik jest zatem zbliżony do wartości średnich w obszarze analizowanym i sposób jego ustalenia zasługuje na uwzględnienie, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w załączniku nr 3 do decyzji (wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej).
Z kolei wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono w przedziale od 24 m do 26 m zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 15,4 m. Z uwagi na funkcję mieszkaniową wielorodzinną planowanej zabudowy – obliczono również średnią szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych, wynosi ona ok. 30 m. Przyjęte przez Organ rozwiązanie jest zatem niższe od średniej dla zabudowy wielorodzinnej. Ze względów przestrzennych budynki należy lokalizować w układzie równoległym do frontu działki, tj. do ul. [...] na dz. nr [...] i [...] obr,. [...]. W przypadku przekrycia planowanej zabudowy dachami płaskimi wysokość górnej krawędzi attyki każdego budynku ustala się z przedziału od 9 m do 10 m. W przypadku przekrycia planowanej zabudowy dachami połaciowymi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu/gzymsu) ustala się z przedziału od 5 m do 6 m. Wysokość głównej (najwyższej) kalenicy: z przedziału od 9 m do 10 m. Mając na względzie kształtowanie pierzei ulic [...] oraz ukształtowanie terenu objętego wnioskiem (spadek w kierunku północnym) ustalono całkowitą wysokość planowanych budynków na 10 m - tak jak wysokość górnych krawędzi attyk skrajnych części budynków wielorodzinnych na dz. na [...] i [...], a wysokości okapów budynków przekrytych dachami połaciowymi w nawiązaniu do wyższych budynków przy ul. [...].
Rozwiązanie takie pozwoli zachować ład przestrzenny i zostało przez Organ prawidłowo uzasadnione. Wg Kolegium nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt H SA/Kr 1306/11).
Ponadto ustalone w załączniku nr l do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali.
Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Z akt sprawy oraz treści decyzji w tym jej uzasadnienia wynika, że Wnioskodawcą jest Ł. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Kancelaria Radcy Prawnego Ł. S. działający przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika P. P. S.. Okoliczność, że Wnioskodawca Ł. S. jest radcą prawnym nie podważa możliwości złożenia wniosku w sprawie. Zaskarżona decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany zjazd i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p.
Obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji kubaturowej zapewni przeznaczona do rozbudowy ulica [...] zgodnie z umową nr [...] zawartą dnia 27 lutego 2018 r. oraz poprzez planowany zjazd na teren inwestycji. Kolegium nie podziela zatem poglądu, że zamierzenie nie realizuje warunku dostępu do drogi publicznej. Spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. Ponadto doprowadzenie wody do planowanych trzech budynków wielorodzinnych w oparciu o jedną z istniejących sieci wodociągowych (DN 200 mm w ul. [...] lub DN 100 mm w ul. [...] - po południowej i zachodniej stronie inwestycji) jest możliwe na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Przyłączenie projektowanych trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do sieci elektroenergetycznej z mocą 300 kW wymaga budowy linii kablowej niskiego napięcia z rozdzielni nN stacji transformatorowych nr [...] na warunkach określonych przez dysponenta sieci.
Planowane przez inwestora wykonanie ogrzewania gazowego będzie możliwe po przyłączeniu wnioskowanej inwestycji do miejskiego gazociągu średniego ciśnienia DN 63, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...], na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Ponadto w ocenie Kolegium wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych określony został w sposób zgodny z Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa. Zgodnie z w.w. programem dla przedmiotowej lokalizacji i rodzaju zabudowy przyjmuje się wskaźnik liczby miejsc postojowych: dla samochodów osobowych 1,2 miejsca post./l mieszkanie, a dla rowerów 0,5 miejsca post./l mieszkanie. Ponadto przedmiotem inwestycji jest realizacja między innymi garażu podziemnego, co z pewnością przyczyni się do łatwiejszej obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu.
Zarzut, iż w wyniku realizacji inwestycji nastąpi wzrost ruchu samochodowego jest o tyle nieuzasadniony, że pewien wzrost ruchu samochodowego stanowi wynik realizacji każdej inwestycji budowlanej, gdyż każda tego rodzaju inwestycja musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (por. art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p.). Samo więc zwiększenie się natężenia tego ruchu nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej, że obowiązkiem inwestora będzie uczestniczenie w kosztach przebudowy fragmentu ulicy [...] zapewniającego skomunikowanie inwestycji z ul. [...]. Kolegium nie kwestionuje również dokonanych w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień, także w trybie milczącej zgody. Brak było konieczności do dokonywania odpowiednich uzgodnień projektu decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.
Należy jednak zauważyć, że zaskarżona decyzja pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej formułuje szereg warunków i obowiązków względem inwestora. Wskazano między innymi, że w ocenie Organu realizacja przedmiotowej inwestycji może wymagać pozwolenia wodnoprawnego bądź zgłoszenia zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie odwadniania gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych, wykonania urządzeń odwadniających obiekty budowlane oraz odprowadzania wód z wykopów budowlanych, a właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego bądź przyjęcia zgłoszenia jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi złożyli P. Z. oraz A. K. – S..
P. Z. zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego, podczas gdy planowana zabudowa odbiega w sposób znaczący od zabudowy na terenach sąsiednich czym wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego okolicy;
- - art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez przyjęcie, że nieregularny kształt działki uzasadnia sposób określenia frontu działki jak w zaskarżonej decyzji, podczas gdy przepis wprost wskazuje, że frontem działki jest ten fragment, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd na działkę; w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe określenie pozostałych parametrów nowej zabudowy, których wartości uzależnione są od prawidłowo wyznaczonego frontu działki budowlanej;
- - art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez niepełne i niekompletne zebranie materiału dowodowego.
Z kolei A. K. – S. zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mogące być podstawą;
- a) stwierdzenia nieważności decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a, tj. ze wzglądu na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu 28 k.p.a;
- b) uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 § 1 ust, 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a, tj. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a;
- 2. przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a:
- a) poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie poprzez brak wyważenia interesów poszczególnych stron z interesem społecznym,
- b) w zw. z art. 77 k.p.a poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji zaniechań dogłębnego wyjaśnienia sprawy chociażby przez niewyjaśnienie zagadnień związanych z wpływem planowanej inwestycji na zacienienie sąsiednich działek oraz na kwestie związane z ochrony wód gruntowych, następstw inwestycji dla kwestii odpływu wód opadowych oraz ochrony znajdujących się na terenie inwestycji i w jej najbliższym sąsiedztwie podlegających ochronie gatunków roślin i zwierząt;
- 3. inne naruszenia prawa materialnego oraz przepisów procedury mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez: naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju oraz naruszenie wymagań ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa;
- b) art. 6 i art, 8 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L z 2016 r. nr 119/1 - dalej: RODO) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (dalej: KRP) - poprzez różnicowanie stopnia ochrony danych osobowych stron postępowania, tj. na: a) oznaczeniu osoby wnioskodawcy wnoszącego o ustalenie warunków zabudowy (dalej: Inwestor) poprzez przetwarzanie wyłącznie danych dotyczących działalności gospodarczej Inwestora, zamieszczonych w jawnym i publicznie dostępnym rejestrze przedsiębiorców (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) oraz b) oznaczeniu pozostałych stron postępowania poprzez przetwarzanie danych dotyczących okoliczności życia prywatnego oraz nieobjętych publicznym dostępem - skutkujące nieuzasadnioną i bezprawną dywersyfikacją stron postępowania oraz naruszeniem zasad przetwarzania i ochrony danych osobowych, w tym zasady równego traktowania, zasady adekwatności i minimalizacji danych, a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa,
- c) art. 140 i art. 222 kc poprzez naruszenie prawa właściciela nieruchomości do korzystania z rzeczy.
W uzasadnieniu podkreślono, iż błędnie w decyzji stwierdzono, że działki numery [...] (budynek o adresie: ulica [...]"P"). [...] (budynek o adresie: ulica [...]"R") sąsiadują z działka numer [...] na której planowana jest inwestycja i mają dostęp z tej samej drogi publicznej. Podobnie działki numer [...] (budynek o adresie: ulica [...] i numer [...] (budynek o adresie: ulica [...]"a") mają dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] i z ulicy [...]. Ustalenia w w/w decyzji odnoszą się do budynków wielorodzinnych na działkach numery [...] i [...] usytuowanych najbliżej ulicy [...]. W decyzji pominięto zupełnie fakt istnienia zabudowy domów jednorodzinnych na działkach numery: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...].
Ponadto na analizowanym obszarze - wskazanym na Załączniku nr [...] do decyzji nr [...] - znajdują się tylko 4 budynki wielorodzinne na działkach; [...] (budynek o adresie: ulica [...]"P"), [...] (budynek o adresie: ulica [...]"R"), [...] (budynek o adresie: ulica [...]) i [...] (budynek o adresie: ulica [...] a"), a cała pozostała zabudowa na tym terenie to budynki jednorodzinne oraz budynek kościoła. Jest to naruszeniem harmonii całości zabudowy i ukształtowania tej przestrzeni. Dlaczego organy obu instancji biorą pod uwagę tylko zabudowę wielorodzinną uznając tym samym jako ważniejszy interes inwestora? Interes właścicieli sąsiednich nieruchomości objętych zabudową jednorodzinną (na działkach numery: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) jest naruszony oraz naruszona tym samym zasada równości wobec prawa. Ukształtowanie terenu i granice działki powodują, że wybudowanie budynku wielorodzinnego o wysokości w kalenicy 10 metrów usytuowanego na wysokości działek numery: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w tak bliskiej odległości od granicy działki drogowej numer [...] w rzeczywistości spowoduje przekroczenie granicy wykonywania uprawnień właściciela nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja.
Tak wysoki budynek wielorodzinny zakłóci korzystanie z nieruchomości sąsiednich (działek numery; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) poprzez pozbawienie nasłonecznienia budynków jednorodzinnych przy ulicy [...] numer [...] od "B" do "I". Podkreślono także brak rozwiązań komunikacyjnych odpowiadających zwiększonej ilości samochodów jakie korzystałyby z wąskiej ulicy [...] po wybudowaniu bloków. Ulica [...] jest aktualnie na całej swej długości od ulicy [...] do ulicy [...] wąska (szerokość nie przekracza 3,5 metra) bez chodników dla pieszych. Przebudowanie jedynie części ulicy [...], na odcinku od ulicy [...] do działki numer [...] wzdłuż granicy działki na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne - a z której to ulicy [...] planowany jest główny wjazd na teren planowanej inwestycji – spowoduje paraliż komunikacyjnych dla wszystkich istniejących już domów jednorodzinnych przy ulicy [...]. Istniejąca od kilku lat na działce [...] przy ulicy [...] placówka szkolna powoduje już aktualnie duże natężenie ruchu na tej ulicy. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
Obie w/w skargi sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 19 marca 2021 r.
Skargi zasługują na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 7 i 77 kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Trafne są te zarzuty skarg, które bezpośrednio lub pośrednio kwestionują sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną oraz jej wyniki, w zakresie ustalonych parametrów zabudowy co do szerokości elewacji frontowej oraz wysokości planowanych budynków.
Zacząć należy od tego, że urbanista błędnie określił szerokość frontu działki, przez który zgodnie z § 2 punkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowym wypadku część terenu inwestycji, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę tj. do ulicy [...] (działki nr [...] i nr [...]) wynosi ok. 40 metrów.
Natomiast szerokość całego terenu inwestycji od tej strony wynosi ok. 55 metrów. Tak więc przyjęta w analizie szerokość frontu działki jako 67 metrów jest oczywiście błędna nawet przy uwzględnieniu sposobu jego pomiaru przyjętego przez urbanistę. Powyższy błąd skutkuje tym, że granice obszaru analizowanego zostały ustalone znacznie dalej niż jak wynika z analizy planował urbanista. Z analizy wynika bowiem, że granice obszaru analizowanego wyznaczono jako w zasadzie minimalne. Podkreślić przy tym należy, że takich granic obszaru analizowanego jak wyznaczone, nie można automatycznie kwalifikować jako błędnych, jednak z analizy winno wynikać, dlaczego obszar analizowany ma powierzchnię znacznie większą niż minimalna określona na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Dlatego w ponownym postępowaniu nie ma przeszkód aby obszar analizowany był taki jak obecnie, przy czym takie jego wyznaczenie winno znaleźć uzasadnienie w części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej.
W tej części rozważań zaznaczyć też należy, że taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie skutkowałby uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyby nie pozostałe, dużo istotniejsze wady analizy urbanistycznej.
Sama analiza jest bowiem ogólnikowa, a przede wszystkim niekompletna (T.I, k.671). W ogóle nie zawiera parametrów wysokości kilkudziesięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym na działkach sąsiednich nr [...] oraz nr [...] i [...]. Nie zawiera też wyliczenia średniej wysokości dla zabudowy z obszaru analizowanego, a jedynie średnią wysokości obliczoną wyłącznie dla zabudowy wielorodzinnej. Podkreślić natomiast należy, że w obszarze analizowanym na ponad 100 budynków, tylko 6 to budynki mieszkalne wielorodzinne, a 4 z nich są oddalone od terenu inwestycji. O ile nawiązanie parametru wysokości zabudowy do tych budynków nie jest wykluczone, to jednak analiza winna zawierać wymagane parametry wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, tak aby można było zweryfikować poprawność wyznaczenia tego parametru.
Przypomnieć też należy, że z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jako zasadę przyjmuje się ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a gdy ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie z samej analizy (T.I, k.665-673) w ogóle nie wiadomo jak i na podstawie którego ustępu § 7 rozporządzenia parametr ten ustalono. Nie wskazano wysokości dla części zabudowy sąsiedniej, ani nie wskazano średniej wielkości wysokości występującej w obszarze analizowanym. Z decyzji i jej załączników, wynika że wysokość ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy czym brak przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia dla takiego wyznaczenia tego parametru. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, niż ta o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Podobnie wygląda kwestia wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej. Z samej analizy nie wynika przekonująco, dlaczego jako właściwą szerokość można uznać szerokość od 24 metrów do 26 metrów. W załączniku Nr 3 do decyzji lakonicznie wskazano, że taka szerokość pod pewnymi warunkami nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego oraz że parametr ten ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Jak natomiast wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego wynosi 15,4 metra, a liczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 30 metrów. W tej sytuacji, skoro dopuszczono szerokość o prawie 70% większą niż średnia z obszaru analizowanego, to takie ustalenie tego parametru wymagało bardziej pogłębionych rozważań w tym przedmiocie. Szczególnie, że sąsiednia zabudowa wielorodzinna, która jak można domniemywać stanowiła decydujący wpływ na wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej w takiej wielkości, dostępna jest z innej drogi publicznej niż teren inwestycji.
Sposobu wyznaczenia parametru powierzchni biologicznie czynnej, nie da się natomiast zweryfikować w ogóle. O ile przepisy rozporządzenia nie określają sposobu wyznaczania tego parametru, o tyle z uzasadnienia analizy winno wynikać z jakich przyczyn za właściwą uznano wielkość tego parametru ustaloną w decyzji.
Dlatego w ponownym postępowaniu, analiza urbanistyczna zostanie poprawiona i uzupełniona o wszystkie niezbędne elementy, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia i powyżej przedstawionych poglądów. Podkreślić należy, że podstawowym celem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego dla danego obszaru. Owo zachowanie ładu przestrzennego może polegać zarówno na niezakłócaniu istniejącego ładu przestrzennego, jak i wprowadzaniu takiego ładu w obszarze, w którym taki ład nie istnieje. Wysokość projektowanego budynku oraz jego szerokość w sposób bezpośredni wpływają na ład przestrzenny i taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Jak wynika z analizy urbanistycznej, projektowana inwestycja usytuowana jest głównie w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych o znacznie niższych wysokościach i szerokościach. Można wręcz stwierdzić, że w obszarze analizowanym zdecydowanie dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Jak już wskazano, w obszarze analizowanym na ponad 100 budynków, tylko 6 to budynki mieszkalne wielorodzinne, które są ponadto dostępne z innych dróg publicznych i w 4 przypadkach oddalone od terenu inwestycji. Tymczasem w analizie urbanistyczno-architektonicznej w żaden sposób nie wyjaśniono, czy będzie miało miejsce zachowanie ładu przestrzennego tego obszaru w sytuacji wybudowania 3 nowych budynków o szerokości elewacji frontowej znacznie przewyższającej średnią i wyższych od dominującej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej. Takie rozważania i argumentację winna zawierać ponownie sporządzona analiza. W pozostałym zakresie wyznaczone parametry należy uznać za prawidłowe. Co się tyczy zarzutu braku dokonania wymaganych uzgodnień, to zgodnie z art. 53 ust. 4 punkt 11a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Takie rozwiązanie prawne wymaga aby z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, czy planowane zamierzenie należy do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Jeśli tak, to przed wydaniem decyzji należy dokonać jej uzgodnienia stosownie do przywołanego przepisu.
Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skarg to są one nieuzasadnione. Brak bowiem jakichkolwiek formalnych przeszkód aby osoba fizyczna będąca radcą prawnym mogła być wnioskodawcą w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie naruszenia prawa własności należy wskazać, że zgodnie z art. 63 ust. 2 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i stanowi jedynie promesę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę znajdują zastosowanie przepisy techniczno-budowlane, które regulują m.in. kwestię przesłaniania, zacieniania, czy innego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy generalnie służy natomiast określeniu parametrów dla nowej zabudowy w kontekście zachowaniu ładu przestrzennego. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to poza tymi, które dotyczą oparciu się organu na wadliwie sporządzonej analizie, to nie miały one charakteru takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego przez nich wpisu po 500 zł.