Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...].03.2007 r., (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nałożył na inwestora: Biuro [...] S.A. z siedzibą przy ul. [...],, obowiązek wpłacenia kary w wysokości 187.500 PLN z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego pn.: Budowa zespołu "[...]" budynku magazynowo -biurowego z portierniami; z instalacjami wewnętrznymi: wód - kań, gazową elektryczną, wentylacji i ogrzewania; przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu LPG, energii elektrycznej (wraz z przebudową napowietrznej linii energetycznej SN; wjazdem, wyjazdem i drogami wewnętrznymi; oraz likwidacją rowu melioracyjnego; przy ul. [...] w K., na działkach nr 1, 2, 3, 4 obręb [...].
Na skutek zażalenia Biura [...] S.A. z siedzibą w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...].08.2007 r., (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o nałożeniu na Inwestora - Biuro [...] S.A. - obowiązek wpłacenia kary w wysokości 125 000 PLN z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej opisanego obiektu budowlanego.
Na to postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółka - Biuro [...] SA z siedzibą w K. Wyrokiem z dnia 11.02.2008 r. (Sygn.akt II SA/Kr 1080/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę Biura [...] S.A. z siedzibą w K. oddalił.
Na skutek skargi kasacyjnej Biura [...] S.A. w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29.01.2010 r. (sygn.akt II OSK 1171/09) uchylił wyrok Sądu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł co następuje.
- 1. zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd l instancji art. 7, 8 i 10 k.p.a są uzasadnione. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika dla organu administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w celu trafnego zastosowania właściwego przepisu prawa. Zawarty w tym przepisie nakaz uwzględnienia przez organy administracji - w toku prowadzonego postępowania - zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu stron wyklucza jednostronne prowadzenie tego postępowania. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania zagwarantowane zostało w art. 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronie udziału w postępowaniu przez, między innymi, zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu, branie udziału w postępowaniu wyjaśniającym, prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań a w szczególności pouczenie o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Realizacja zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów sprowadza się natomiast do przestrzegania reguł postępowania przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, poczynając od zasad ogólnych, kończąc na rozwiązaniach przyjętych w przepisach szczególnych.
- 2. podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., z którego treści wynika, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
- 3. poza sporem jest, że przedmiotowe postanowienie o ukaraniu grzywną, wydane zostało w toku prowadzonego na wniosek inwestora postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zawarte w tym wniosku żądanie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wyraźnie określało przedmiot i zakres tego postępowania. Istota tego (prowadzonego na podstawie art. 54, 55 i art. 57 ust. 1 - Prawa budowlanego) postępowania sprowadzała się więc wyłącznie do zbadania przez organ czy przedmiotowy obiekt wybudowany został zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zatem winno ono zakończyć się bądź to wydaniem decyzji uwzględniającej wniosek i udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bądź też odmową udzielenia ww. pozwolenia. Dopuszczalne jest w tym postępowaniu wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną, ale tylko w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego (art. 59 ust. 1 cyt. ustawy).
- 4. w niniejszej sprawie, kontrolowane postanowienie o ukaraniu grzywną nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym. Skarżąca spółka nie została zawiadomiona zarówno o wszczęciu przez organ postępowania w sprawie dotyczącej przystąpienia przez nią do samowolnego użytkowania obiektu, jak i o jego zakończeniu. Nie powiadomiono jej również o możliwości zapoznania się przez nią z zebranymi w sprawie dowodami, pozbawiając tym samym przysługującego jej uprawnienia odniesienia się do ww. dowodów. W sytuacji gdy fakt "przystąpienia do użytkowania" nie wydaje się być oczywisty, wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania uznać należy za istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
- 5. ujawnienie przez organ administracji - w toku przeprowadzonej na wniosek inwestora w trybie art. 59 a "obowiązkowej kontroli" - faktów wskazujących, że mogło dojść do użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia, nakładało na organ obowiązek wyjaśnienia tej kwestii jednakże w ramach prawem uregulowanej procedury i z poszanowaniem przepisów zapewniających stronie prawo do obrony jej interesu prawnego. Do wymierzenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego grzywny niezbędne jest przede wszystkim wykazanie, że miało miejsce "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Tym bardziej, że proces użytkowania obiektu często poprzedzony bywa czynnościami przygotowującymi obiekt do użytku.
- 6. w sytuacji gdy sprawa nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona za przedwczesne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu II instancji, którą uchylono decyzje organu l instancji i orzeczono o nałożeniu na Inwestora - Biuro [...] S.A. - kary pieniężnej w wysokości 125 000 PLN z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej opisanego obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną Biura [...] S.A. w K. stanął na stanowisku, że wyrok sądu l instancji nie uwzględnia naruszenia przez orzekające organy zasady postępowania administracyjnego zamieszczonej w art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej jak również zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania zagwarantowanej art. 10 kpa jak i zasady zawartej w art. 8 k.p.a. nakładającą na organy obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Postanowienie o ukaraniu grzywną, wydane zostało w toku prowadzonego na wniosek inwestora postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a więc postępowania którego istota sprowadza się wyłącznie do zbadania przez organ czy przedmiotowy obiekt wybudowany został zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym postępowaniu dopuszczalne jest wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną (nałożeniu kary pieniężnej), ale tylko w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego (art. 59 ust. 1 cyt. ustawy) ale takie postanowienie musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym a o wszczęciu takiego postępowania i jego zakończeniu musi być zawiadomiona skarżąca spółka. Zgodnie z art. 190 p.o.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy - organy zawiadomią inwestora o wszczęciu postępowania w przedmiocie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa Budowlanego z 1994 r. Następnie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające czy rzeczywiście nastąpiło "przystąpienie do użytkowania" mając na uwadze, że proces użytkowania obiektu często poprzedzony bywa czynnościami przygotowującymi obiekt do użytku. Po zebraniu materiału dowodowego zapoznają stronę z jego wynikami dając możliwość jej wypowiedzenia się co do tego materiału i w zależności od wyników wydadzą stosowny akt administracyjny.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135, 152 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.