Uzasadnienie
[...] S.A. z/s w N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2012r. znak:[...], mocą którego odmówiono w/w stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cele związane z budową, szczegółowo opisanego w sentencji, zbiornika wodnego. Strona skarżąca wskazała przy tym, że w postanowieniu tym została błędnie pouczona o prawie do złożenia zażalenia, podczas gdy prawo takie nie przysługuje, lecz zgodnie z pouczeniem Wojewody, zawartym w jego postanowieniu z dnia 18 lutego 2013r. nr [...] stwierdzającym właśnie niedopuszczalność zażalenia, służy skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), określanej dalej "p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia, przejawiającym się, w ocenie organu, na złożeniu wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa po terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające uznania strony skarżącej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cele związane z budową zbiornika wodnego, wszczętego z wniosku innych podmiotów.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 p.p.s.a., przede wszystkim nie jest ono decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie nie jest również czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty te lub czynności: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przede wszystkim kryterium przedmiotowe skargi wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym. Powołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji kwestionowania działań organów w zakresie prawidłowości stosowania przepisów procedury administracyjnej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z przypadków wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Dodatkowo co do zagadnienia udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który uznaje się za stronę postępowania, w orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wskazuje się także, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 kpa). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615).
Podobne stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, w którym Sąd wyraził pogląd, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną). Nadto jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy służy jej prawo żądania wznowienia postępowania.
Konkludując na zaskarżone postanowienie nie przysługuje skarga do sądu, a jednocześnie biorąc pod uwagę, iż prawo nie przewiduje wyłączania stron w toku postępowania administracyjnego w formie aktu indywidualnego, postanowienie takie nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego jest badana dopiero w toku kontroli decyzji administracyjnej kończącej sprawę.
W tych okolicznościach nieistotna jest zgłaszana kwestia nieprawidłowego pouczenia organu o przysługujących lub nie środkach zaskarżenia, gdyż pouczenie nie może stanowić samodzielnej przesłanki stwarzającej prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia administracyjnego do sądu, a nadto wobec niedopuszczalności drogi sądowej bez znaczenia prawnego jest kwestia wyczerpania lub niewyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia, w myśl art. 52 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.