Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł 12 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu administracji skargę na uchwałę Nr XII/95/2019 Rady Gminy Radziemice z dnia 30 września 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części - w zakresie § 3 ust. 3 pkt 5 Regulaminu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że materialnoprawną podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U, z 2019, poz. 1432) Przepis ten stanowi, że do kompetencji rady gminy należy uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego i który określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Szczegółowa materia, która powinna znaleźć się w treści regulaminu została wyspecyfikowana w ust. 5 przywołanego przepisu.
W świetle tego przepisu za niezgodny z prawem uznać należy zapis zawarty w § 3 ust. 3 pkt 5 regulaminu stanowiącego załącznik do przywołanej na wstępie uchwały, zgodnie z którym ekspertyza wodomierza głównego, zlecona na pisemny wniosek odbiorcy usług do wykonania przez Okręgowy Urząd Miar, zostanie wykonana tylko po wcześniejszej wpłacie na konto równowartości kosztów jej przeprowadzenia. Wprowadzenie w regulaminie takiej regulacji wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten jako podstawa do wydania aktu prawa miejscowego powinien być interpretowany ściśle. Nie daje on Radzie Gminy swobody w uchwalaniu regulaminu w sposób odmienny lub wykraczający poza zakres materii zawartej w tym przepisie. Treść regulaminu musi ściśle odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej wyznaczonej przez wzmiankowany przepis.
Tymczasem Rada Gminy uzależniła wykonanie ekspertyzy wodomierza głównego od dokonania wcześniejszej wpłaty na pokrycie kosztów przeprowadzenia naprawy, do czego nie jest uprawniona.
Ponadto takim zapisem Rada Gminy naruszyła par. 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018, poz. 472), który stanowi, że w przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziemice wskazał, że Rada Gminy po analizie skargi dokonanej przez Wojewody Małopolskiego dokonała stosownej zmiany zakresie par. 3 ust 3 regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków podstawie uchwały z dnia 6 grudnia 20196 roku poprzez wykreślenie budzących wątpliwości zapisów. Z tego względu skarga złożona przez skarżąca stała się bezprzedmiotowa, zatem na podstawie art. 161 § 1 ust 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o umorzenie postępowania.
Do odpowiedzi na skargę doręczono uchwałę Rady Gminy Radziemice XIV/106/2019 z dnia 6 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr XII/95/2019 z dnia 30 września 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Paragraf 1 tej uchwały brzmi: "W uchwale nr XII/95/2019 Rady Gminy Radziemice z dnia 30 września 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radziemice, wprowadza się zmianę polegającą na wykreśleniu zapisów par. 3 ust. 3 pkt. 5".
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga, wniesiona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego jest zasadna. Sąd rozpoznający sprawę podziela również ocenę prawną zaprezentowaną przez stronę skarżącą.
Jak stanowi art.
- ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. z dnia 2020.04.21) - Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 94 ust 1 i ust 2 tej ustawy:
Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust 1).
Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust 2).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.).
Zaskarżona uchwała podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)
Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań.
Zaskarżony przepis § 3 ust 3 pkt 5 regulaminu jako załącznika nr 1 do uchwały Nr XII/95/2019 Rady Gminy Radziemice z dnia 30 września 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - brzmi: "ekspertyza, o której mowa w pkt 3 zostanie wykonana tylko po wcześniejszej wpłacie na konto równowartości kosztów jej przeprowadzenia" (ekspertyza wodomierza głównego przez Okręgowy Urząd Miar w celu sprawdzenia prawidłowości wskazań)
Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że wprowadzenie w regulaminie takiej regulacji wykracza poza delegację ustawowa art. 19 ust 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U, z 2019, poz. 1432) przepis ten jako podstawa do wydania aktu prawa miejscowego powinien być interpretowany ściśle. Nie daje on swobody w uchwalaniu regulaminu w sposób odmienny lub wykraczający poza zakres materii zawartej w tym przepisie. Treść regulaminu musi ściśle odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej wyznaczonej przez normę prawa.
Stosownie do art. 19 ust 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- warunki przyłączania do sieci;
- warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku wykonania ekspertyzy tylko po wcześniejszej wpłacie na konto równowartości kosztów jej przeprowadzenia. Uchwała została już zmieniona przez organ, jednak wywołała określone skutki prawne od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu. Akt obowiązywał w zaskarżonym brzmieniu od 17 października 2019 r do 27 grudnia 2019 r. Uzasadnia to wydanie wyroku stwierdzającego nieważność § 3 ust 3 pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, mimo, że akt już nie obowiązuje w części zaskarżonej.
Zakwestionowany zapis uchwały jest również sprzeczny z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018, poz. 472), który stanowi, że w przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.