Uzasadnienie
W dniu 13 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postanowieniem z urzędu postępowanie znak: [...], o odtworzenia akt sprawy uwłaszczeniowej, zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. Postanowieniem z dnia 22 stycznia organ określił zakres, w jakim przedmiotowe akta będą podlegały odtworzeniu. Bodźcem do powyższego był wniosek M. J. o wydanie odpisu prawomocnej decyzji oraz pisma Sądu Okręgowego Wydział II Cywilny Odwoławczy w sprawie o zniesienie współwłasności, sygn. akt [...] (sygn. akt pierwszej instancji [...]). Organ ustalił, że w zbiorach dokumentów uwłaszczeniowych z terenu Gminy oprócz dwóch egzemplarzy decyzji nie odnaleziono innych dokumentów. Archiwum Narodowe, Archiwum Zakładowe [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta oraz Archiwum [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych poinformowały, iż nie posiadają jakichkolwiek akt z przedmiotowej sprawy.
Postanowieniem dnia 19 marca 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 61 §1, art. 104 i art. 125 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził brak możliwości odtworzenia akt opisanej wyżej sprawy uwłaszczeniowej. Wskazał w uzasadnieniu powołał powyższe ustalenia oraz wskazał, że strony postępowania o odtworzenie akt oświadczyły, iż nie otrzymały decyzji z 27 marca 1979 r. i nie posiadają informacji, aby ktokolwiek odebrał ją w ich imieniu.
W uwzględnieniu zażalenia A. S., postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując pogląd wyrażony w orzeczenie NSA z 14 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 456/11, Kolegium stwierdziło, że do odtworzenia akt administracyjnych, poprzez analogię, powinno stosować się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (procedura uregulowana w dziale IX), przy zastosowaniu Rozdziału 4 działu II k.p.a. Nadto ze względu na fakt, iż strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją wciąż żyją, w sprawie można było, zgodnie z art. 295 p.p.s.a, wezwać je do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia.
Postanowieniem z 4 listopada 2014 r. znak: [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r., Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 61 §1, art. 104 i art. 125 k.p.a. oraz art. 288-298 p.p.s.a., stwierdził brak możliwości odtworzenia akt sprawy uwłaszczeniowej zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z 27 marca 1979 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z zaleceniami, podjął ponownie czynności mające na celu odtworzenie akt. W trakcie rozprawy, na której stawili się wszyscy wezwani wraz z pełnomocnikami, A. S. zeznał, że jego stryj K. J. otrzymał decyzję Nr [...], jednak nie posiadał żadnego dowodu jej odebrania. M. J. i W. J. podtrzymali swoje wcześniejsze oświadczenia, iż nie widzieli tej decyzji ani jej nie otrzymali. Dodali, że nie posiadali żadnych dokumentów związanych z przedmiotową decyzją. Odnosząc się do pism złożonych przez A. S., o dopuszczeniu dowodu w sprawie z akt sprawy o sygn. [...] Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza, Burmistrz uznał, że złożone pisma nie mają związku z toczącym się postępowaniem.
Na powyższe postanowienie A. S. złożył zażalenie. Po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r., znak: [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 292–297 p.p.s.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 123, art. 140 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium do odtworzenia akt sprawy właściwy był organ administracyjny, przy czym przedmiotem postępowania była kwestia odtworzenia akt, a nie nadania klauzuli ostateczności decyzji. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem przepisów art. 292–294 p.p.s.a. i Rozdział 4 Działu II k.p.a. Burmistrz podjął działania w celu poszukiwania w archiwach akt przedmiotowej sprawy, wezwał strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją do złożenia wyjaśnień i oświadczeń co do treści materiału dowodowego, przeprowadził rozprawę, w której wzięli udział wszyscy uczestnicy. Nie uwzględniając zarzutu niedoręczenia zaskarżonego postanowienia adwokatowi A. S. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru tego postanowienia, a także podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności odmowy przeprowadzenia w sprawie dowodu z zawnioskowanych przez uczestnika akt sprawy [...] SR dla Krakowa – Podgórza.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2015 r., znak: [...], zostało zaskarżone przez A. S. W wyniku rozpoznanie jego skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania. ocenie prawnej Sąd wskazał m. in., że akty własności ziemi były decyzjami administracyjnymi wydawanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.). Artykuł 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) stanowił, że do takich decyzji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Z treści tych przepisów wynika, że obecnie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby kwestia rozstrzygnięta aktem własności ziemi wydanym na podstawie powołanych wyżej przepisów. Orzekanie co do prawa własności nieruchomości objętej aktem własności ziemi zostało bowiem przekazane do właściwości sądów powszechnych. Nie oznacza to jednak, że w trybie administracyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie czysto proceduralnych kwestii dotyczących decyzji administracyjnej, jaką jest akt własności ziemi. Dopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi, przy czym nie jest to sprawa przekazaną sądom przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.). Zdaniem Sądu pomimo prawidłowego trybu orzekania co do odtworzenia akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi na rzecz W.J., M. J. i M. J. odnośnie do działki nr [...] położonej w R., zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r., zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem podniesionego w zażaleniu zarzutu nieważności postępowania, nie wyjaśnił należycie tego, czy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane przez osobę do tego upoważnioną. Stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wójt (a więc także burmistrz) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże w aktach kontrolowanego postępowania brak jest upoważnienia, z którego wynikałoby umocowanie Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. Ż. do orzekania w kwestii odtworzenia akt. W ślad za tym Sąd zobowiązał SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do ustalenia, czy istnieją dokumenty, inne niż przedłożone Sądowi pełnomocnictwo, dające Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. Ż. na dzień orzekania umocowanie do orzekania w sprawie o odtworzenie akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi wydanego na rzecz W. J., M. J. i M. J. Rozpoznając sprawę ponownie, postanowieniem z dnia 11 lipca 2016r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 292-297 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270) oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst. jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 4 listopada 2014 r., znak: [...], o stwierdzeniu braku możliwości odtworzenia akt sprawy uwłaszczeniowej zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r.
Po streszczeniu dotychczasowego przebiegu postepowania w rozważaniach własnych Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przepisów art. 292 -294 p.p.s.a. Organ ten podjął działania w celu poszukiwania w archiwach różnych instytucji akt sprawy. W tym zakresie zwrócił się kolejno do Archiwum Narodowego, Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta oraz Archiwum [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Instytucje te stwierdziły brak w swoich zasobach akt związanych z r przedmiotową sprawą. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wykorzystał też możliwości określone w art. 295 p.p.s.a. i wezwał strony postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. do złożenia wyjaśnień i oświadczeń co do treści materiału dowodowego. W sprawie przeprowadzona została również w dniu 10 września 2014 r. rozprawa administracyjna, w której wzięli udział wszyscy uczestnicy, tj. A. S., M. J. i W. J. wraz ze swoimi pełnomocnikami. Wszyscy uczestnicy stwierdzili, że nie posiadają dokumentów dotyczących decyzji Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. W toku postępowania nie zgłoszono żadnych wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków. Nadto organ pierwszej instancji zapewnił udział w sprawie wszystkim uczestnikom, jak i ich pełnomocnikom zgodnie z przepisami K.p.a. W związku z tym zarzuty adwokata W. B. naruszenia art. 33 § 1, art. 7, art. 77, art. 79 § 1 k.p.a. są całkowicie bezzasadne. Również zarzut niezastosowania w postępowaniu przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest chybiony. Dalej Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności odmowy przeprowadzenia w sprawie dowodu z zawnioskowanych przez uczestnika A. S. akt sprawy [...] Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza, podając dalsze argumenty. W kwestii zarzutu nieważności wywodzonego z faktu, że Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy miał jedynie upoważnienie do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a nie postanowień kończących postępowanie w sprawie, Kolegium przyjęło, że rozpatrywana sprawa należy do indywidulanych spraw z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 1 k.p.a. Na mocy przepisów odsyłających, zawartych w art. 126 i 144 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji administracyjnych. Wobec powyższego w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia i jego sprostowania S. Ż., posiadając upoważnienie określone w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., jedynie nieprzedłożone do akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd, upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy, udzielone na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, był upoważniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W trakcie ponownego postępowania przed SKO do akt sprawy dołączona została uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kserokopia zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. Ż. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2016r., znak: [...], A. S. domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, przy stwierdzeniu jego nieważności oraz nieważności poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy, przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucał:
- naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich w sprawie w należyty sposób, tj. nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza, która również dotyczyła przedmiotowego uwłaszczenia, i gdzie mogą znajdować się jako dołączone cała akta administracyjne;
- naruszenie art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez rozpoznanie w przedmiotowym zakresie sprawy w drugiej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze albowiem w przypadku uznania istnienia niemożności nadania przedmiotowej decyzji klauzuli ostateczności, należało sprawę przekazać do dalszego rozpoznania w drugiej instancji sądowi;
- brak uwzględnienia faktu, iż za uczestnika A. S. zgłosił się pełnomocnik adwokat W. B., który przedłożył do akt pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową w dniu 26 listopada 2013 r., a fakt ten jest podstawą wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- naruszenie art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...], w którym nakazano stosowanie w sprawie przy jej powtórnym rozpatrzeniu w drodze analogii przepisów działu XI p.p.s.a. i uczynienie powyższego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, gdzie powołano orzeczenie NSA z 14 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 456/11;
- naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wnioskodawcy i jego pełnomocnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, nadto na 7 dni przed terminem, a przez to naruszenie art. 79 § 2 k.p.a., jak również 295 p.p.s.a. przez brak wezwania stron do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz brak zaleconego w postępowaniu uchylającym wyjaśnienia zrozumienia pojęcia "kompleksowego uwłaszczenia";
- nieważność postępowania o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez usankcjonowanie faktu, że w pierwszej instancji zaskarżone postanowienie z dnia 4 listopada 2014 r. wydawał Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy z upoważnienia Burmistrza, a w aktach sprawy brak jest upoważnienia przez Burmistrza jego Zastępcy do wydania zaskarżonego postanowienia.
Powyższe zarzuty A. S. rozwijał w uzasadnieniu skargi. Wnosił również o przeprowadzenia na rozprawie sądowej dowodu z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza, na okoliczność znajdowania się w nich dokumentów, które pozwalają na odtworzenia przedmiotowych akt sprawy uwłaszczeniowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej ako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Ponadto, fakt uprzedniego wydania Przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnego wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15, ma ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku (art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury, oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Na analogicznych zasadach wyrokiem zapadłym w niniejszej sprawie był związany organ drugiej instancji albowiem nie uległ zmianie administracji publicznej.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że kwestia podstaw prawnych i trybu odtwarzania akt administracyjnych spraw o uwłaszczenie, czy w ogóle akt spraw administracyjnych, nie jest postrzegana jednolicie.
I tak np. w wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 999/12 (ONSAiWSA 2015/1/9), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt.
W przeciwieństwie do powyższego, w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11 (LEX nr 1216724), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że odtworzenie akt administracyjnych powinno mieć miejsce zgodnie z procedurą określona w dziale IX p.p.s.a., do której to procedury zastosowanie mają także przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Z takim właśnie stanowiskiem korespondują poglądy Samorządowego Kolegium Odwoławczego prezentowane w uzasadnianiach kolejno wydanych postanowień. Powyższe zostało zaakceptowane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15, i jest w niniejszej sprawie wiążące. Po wyrażeniu powołanej uprzednio oceny prawnej Sąd wskazał bowiem wprost na prawidłowy tryb orzekania o odtworzeniu akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi na rzecz W. J., M. J. i M.J. odnośnie do działki nr [...] położonej w R., zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. Tryb ten nie jest aktualnie przedmiotem zarzutów skargi.
Powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2015 r., znak: [...] było to, że organ odwoławczy nie rozpoznał podniesionego w zażaleniu zarzutu nieważności postępowania i nie wyjaśnił należycie tego, czy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane przez osobę do tego upoważnioną.
Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonało zalecenia wynikające z wiążącego go wyroku. W aktach sprawy znalazła się bowiem uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kserokopia zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. Ż. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej. Takie upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy, udzielone na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rozciąga się na podejmowanie wszelkich czynności w postępowaniach administracyjnych, w tym wydawania postanowień w kwestiach incydentalnych. Na tę okoliczność, że w upoważnieniu jest mowa o wydawaniu decyzji, a nie postanowień, zwróciło uwagę Kolegium, powołując stosowne wyjaśnienia, a zaprezentowane przez organ stanowisko odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15. Zarzuty skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie w zakresie, w jakim wskazuje się na nieważność postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Procedura odtworzenia akt nie oznacza kontynuacji postępowania rozpoznawczego uwłaszczeniowego po wydaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. Skarga złożona w niniejszej sprawie na postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 11 lipca 2016r., znak: [...], nie może zostać uznana za skargę na przewlekłość albo bezczynność organu w przekazania sprawy uwłaszczeniowej do rozpoznania sądowi powszechnemu po wydaniu tego postanowienia z uwagi na zawarte w nim rozstrzygnięcie. Nadto proponowany przez skarżącego sposób orzekania narusza ocenę prawną i zalecenia zawarte wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15.
Nie może również odnieść skutku zarzut skarżącego, który wskazuje na wystąpienia podstaw do wznowienia postepowania z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którą jest pozbawienie strony, bez jej winy, udziału w postepowaniu. Zarówno w skardze, jak i w zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], zarzucono iż w sprawie nie uwzględniono, że za uczestnika A. S. zgłosił się pełnomocnik adwokat W. B., który przedłożył do akt pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową w dniu 26 listopada 2013 r. W tym zakresie należy zauważyć, że w myśl utrwalonego orzecznictwa zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 1098/13, LEX nr 1658530, oraz z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12, LEX nr 1574646).Takich wskazań brak jednakże zarówno w skardze, jak i w zażaleniu rozpoznanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia z dnia 11 lipca 2016r., znak: [...]. Nadto wspomniane w skardze zagadnienie był przedmiotem rozważań już w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...], zaś co istotne następnie pełnomocnik skarżącego brał udział w postepowaniu administracyjnym przed organami obu instancji.
Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 79 § 1-2 art. 79 § 2 k.p.a. oraz 295 p.p.s.a., który jest bezzasadny.
W przeciwieństwie do powyższego należy uwzględnić zarzut skarżącego co do naruszenia art. 7 i 77 §1 k.p.a.
W szczególności z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 11 września 2014 r. A. S. złożył wniosek o dopuszczenie w sprawie dowodu z akt sprawy I [...] Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza, która jak podano w tym piśmie, również dotyczyła przedmiotowego uwłaszczenia. W postanowieniu z dnia 4 listopada 2014 r., znak: [....], Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że pismo A. S. zawierające ten wniosek dowodowy nie ma związku z niniejszą sprawą o odtworzenie akt. Z takim lakonicznym stanowiskiem organu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Dołączenie kompletnych akt administracyjnych do akt sprawy sądu powszechnego oznacza, że akta te nie zaginęły, a więc ich odtwarzanie jest bezprzedmiotowe. Nadto w aktach sądowych mogą znajdować się informacje o pozostawaniu akt administracyjnych w dyspozycji sądu powszechnego w pewnym okresie czasu począwszy od 1991 r., gdy zarejestrowano sprawę sądową oraz ich zwrocie albo udzieleniu innemu podmiotowi, względnie dołączeniu do innej sprawy sądowej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono organowi pierwszej instancji nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez A. S. dowodu z akt sprawy [...], w których jak twierdził ponownie pełnomocnik, prawdopodobnie znajdują się jako związkowe cała akta przedmiotowej sprawy uwłaszczeniowej, bądź dokumenty przydatne dla odtworzenia akt postepowania uwłaszczeniowego. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności odmowy przeprowadzenia powyższego dowodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało kilka powodów. Z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie można jednak się zgodzić ani odrębnie, ani w jej całokształcie.
I tak po pierwsze Kolegium wskazało, że wniosek powinien być sprecyzowany i dotyczyć konkretnych dokumentów, a nie całości akt sądowych. Argumentacja ta przypomina ocenę wyrażoną w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 260/15., w którym wskazano iż Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 2 kwietnia 2015 r., uznając, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wnioski te niewątpliwie mogły być zgłoszone w trakcie postępowania administracyjnego, a ponadto powinny być sprecyzowane i dotyczyć konkretnych dokumentów, a nie całości akt sądowych. Sąd zauważył również, że część z zawnioskowanych dowodów znajduje się już w aktach administracyjnych (np. wniosek M. J. z 20.06.1994 r. oraz pismo K. J. z 31.03. 1979 r. k. [...] akt adm.).
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zasadnicze różnice w przedmiocie i zakresie postepowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z czym wiążą się też znaczne zawężenia dopuszczlnych środków dowodowych. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przeciwieństwie do tego postepowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, a rzeczą organów administracji publicznej nie jest ocena legalności, lecz wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności za pomocą wszelkich środków dowodowych. W sprawie niniejszej skarżący twierdził, że akta odtwarzane mogły zostać w całości dołączone do sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, bądź że mogą tam znajdować się dokumenty przydatne dla odtworzenia akt postepowania uwłaszczeniowego. Jak już wskazywano, dostępność odtwarzanych akt administracyjnych jest okolicznością zasadniczą w niniejszej sprawie, w której zakłada się ich brak. Podobnie istotnym jest również, czy w do akt sprawy prowadzonej przez sąd powszechny od 1991 r. akta administracyjne był kiedykolwiek dołączane albowiem ich brak możliwy do stwierdzenia na podstawie zgromadzonych materiałów datuje się dopiero od 2013 r. Nie można wykluczyć, że akta takie uprzednio pozostawały w posiadaniu sądu pierwszej instancji, a później zostały przekazane do dyspozycji innym sądom lub organom. Hipotetycznych rozważania na temat możliwych sytuacji dotyczących losów akt administracyjnych w powiązaniu z faktami możliwymi do ustalenia na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sądu powszechnego pierwszej instancji można snuć wiele. Aby uzyskać na nie odpowiedź wszelkie pytania koniecznym jest jednakże sięgniecie do materiału znajdującego się w aktach sprawy sądowej.
Kolegium wskazało także, że jak wynika z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, akta sprawy [...] zostały dołączone do obecnie toczącego się przed Sądem Okręgowym postepowania o sygnaturze [...], w którym działa również pełnomocnik A. S. i tym samym zna treść tych akt. To właśnie Sąd Okręgowy w sprawie [...] zwrócił się do organu administracyjnego o odtworzenie akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r, a więc można uznać, że w aktach tych nie znajdują się dokumenty przydatne do odtworzenia akt. Bezcelowym byłoby zwracanie się do organu administracji o odtworzenie akt., gdyby w aktach sądowych znajdowały się akta uwłaszczeniowe. Podobne argumenty zawarto w odpowiedzi na zażalenie złożonej przez adwokata M. S. (pełnomocnika M. J. i W. J.), pełnomocnik A. S. mając możliwość wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i przedstawienia stanowiska w sprawie nie zaprzeczył tym twierdzeniom, wobec czego powyższe fakty Kolegium uznało za udowodnione zgodnie z art. 81 k.p.a
Powyższe ustalenia i wskazania Kolegium pozbawione są dokładności, a to powoduje, że wyciągane na ich podstawie wnioski nie mogą zostać uznane za prawidłowe. W tym zakresie tytułem należy wskazać, że z odezwy na karcie [...] akt administracyjnych i późniejszej korespondencji wynika, że w sprawie sygn. akt Sądu Okręgowego [...], akta pierwszoinstancyjne oznaczoną sygn. [...], a nie [...] natomiast fakt dołączenia tych ostatnich nie został potwierdzony dokumentem urzędowym. Z kolei zastosowania dyspozycji z art. 81 k.p.a. nie może mieć miejsca w przypadku ewidentnie sprzecznych stanowisk stron ujawnionych w ich pismach.
Zdaniem Kolegium pełnomocnik A. S. nie uprawdopodobnił, aby w aktach [...] znajdowały się jakiekolwiek dokumenty przydatne do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. Stosownie do art. 78 k.p.a.:
§ 1. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
§ 2. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Ani cytowane regulacja, ani inne przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Rozdziale 4 k.p.a. nie wymagają uprawdopodobnienia, którego oczekuje organ odwoławczy.
Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, w tym realizacji wniosków dowodowych stron. Wyżej wskazane uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących ocen materialnoprawnych należy uznać za przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.
O kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.