Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 904/19

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1945) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Wójta Gminy Zabierzów z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.,,Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodną, kanalizacyjną, gazu, c.o., energii elektrycznej oraz zewnętrznymi odcinkami: kanalizacji do szamba, wody do studni, energii elektrycznej do zpp na działce [...] w K. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 2 lutego 2018 r. R. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodną, kanalizacyjną, gazu, c.o., energii elektrycznej oraz zewnętrznymi odcinkami: kanalizacji do szamba, wody do studni, energii elektrycznej do zpp na działce [...] w K. wraz z nowoprojektowanym zjazdem z dz. nr [...]".

Po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego, Wójt Gminy Zabierzów, decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.

Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. R. W. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodną, kanalizacyjną, gazu, c.o., energii elektrycznej oraz zewnętrznymi odcinkami: kanalizacji do szamba, wody do studni, energii elektrycznej do zpp na działce [...] w K. " i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla "Budowy nowoprojektowanego zjazdu z dz. nr [...]".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr [...] w K. położona jest w kompleksie gruntów rolnych klasy RIII. Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXV/137/92 z dnia 15 maja 1992 r. (Dz. U. Woj. Krakowskiego Nr 7 poz.

51) obszar, który obecnie odpowiada działce nr [...] w K., ujęty był w terenach upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R). W związku z tym, iż przedmiotowy teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), należało zbadać czy działka inwestycyjna nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie 4 warunki. Organ wykazał, że nie spełniono tych warunków. Wobec niespełnienia warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zachodzi konieczność przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem organu I instancji niespełniony jest również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W związku z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk (Dz.U. z 2013 r., poz. 810), właściwe miejscowo organy gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast) przy kształtowaniu lokalnego ładu przestrzennego uwzględniają ograniczenia wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu, z uwzględnieniem istniejących przeszkód lotniczych (§ 8 pkt 3 ww. rozporządzenia). Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. z 2003 r. Nr 130 poz. 1192 ze zm.) w otoczeniu lotniska wyznaczane są powierzchnie ograniczające (czyli obszar pozostający w zasięgu powierzchni ustalających dopuszczalne gabaryty zabudowy i obiektów naturalnych). Dopuszczalne wysokości zabudowy oraz obiektów naturalnych w otoczeniu lotnisk wynikają m.in. z map z naniesionymi ograniczeniami wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu, z uwzględnieniem istniejących przeszkód lotniczych. Analizowany teren, zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska Kraków-Balice, znajduje się w obszarze ograniczonym powierzchnią poziomą wewnętrzną 283 m n.p.m., inwestor zaś przewiduje realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 9 m na części działki, przez którą przebiega warstwica 370 m n.p.m., zaś skrajne rzędne są następujące: wschodnia granica działki 360 m, zachodnia granica działki 372,5 m. W związku z tym planowana inwestycja będzie przekraczać o 96 m dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska Kraków-Balice. Ponadto przedmiotowa inwestycja jest planowana w odległości ok. 2500 m na północ od obiektu technicznego [...] B. i znajduje się w strefie ochronnej wymienionego obiektu w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego (obszar wymagający ograniczeń w inwestowaniu) ustanowionej Decyzją Lokalizacyjną Komisji Planowania przy radzie Ministrów nr 074/76 z dnia 2 listopada 1976 r. Tym samym inwestycja ta będzie wykraczać poza dopuszczalne w w/w decyzji lokalizacyjnej rzędne wysokości zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w z zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędne uznanie, że teren na którym ma być realizowana inwestycja, wymaga zgody przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja na działce nr [...] w K. nie spełnia wymogów określonych w ustawie; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że warunki, o których mowa w wymienionych przepisach, powinny odnosić się do całości nieruchomości, a nie jedynie do części, na której ma być prowadzona inwestycja; art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.; naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na dokumentach, które zostały sporządzone w ramach innego postępowania administracyjnego oraz które z uwagi na upływ czasu mogą być nieaktualne; naruszenie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu przez błędne ustalenie, że planowana inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska Kraków - Balice; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z wymaganiami zawartymi w tym przepisie, co uniemożliwia skarżącemu zapoznanie się z podstawami rozstrzygnięcia.

Działając na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Zabierzów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i przedstawił uwarunkowania prawne i istotę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaznaczyło, że podstawą odmowy ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest w szczególności brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo stwierdzenie, że teren ten jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, ale obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Obowiązek uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., sformułowany został przez ustawodawcę w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak przyjmuje się w judykaturze i doktrynie, podstawowym zadaniem u.o.g.r.l. jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III i wszystkich gruntów leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1.). W myśl natomiast art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, użytki rolne klasy I-III.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2a - nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

1. 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, zpóźn. zm.);
2. 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);
3. 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Zwarta zabudowa to zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W analizowanym obszarze zainwentaryzowano jedynie jeden budynek zlokalizowany na dz. nr [...]. Pozostałe budynki wskazane przez stronę skarżącą są budynkami gospodarczymi. Prawidłowo zatem stwierdził organ I instancji, że w przedmiotowym obszarze nie istnieje zwarta zabudowa w rozumieniu przedmiotowej regulacji. Ponadto obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m rozumiany jest jako obszar zwartej zabudowy. W związku z brakiem zwartej zabudowy brak jest również obszaru zwartej zabudowy. Ustawa wskazuje zaś, iż w jej obszarze powinna znajdować się co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest spełniony także drugi z warunków. Grunty powinny być położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W obszarze analizowanym działką o takiej kwalifikacji jest jedynie dz. nr [...], jednak jest ona oddalona od nieruchomości objętej wnioskiem aż o 170 m. Ponadto grunty powinny być położone w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozpatrywanym przypadku drogą publiczną jest droga powiatowa nr 2120K (18101) Balice-Burów-Kochanów (dz. nr [...]), zatem cała dz. nr [...] ujęta jest poza pasem 50 metrów drogi publicznej. Przesłanka ta zatem również nie została spełniona. Podobnie zresztą warunek, że powierzchnia gruntów nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W rozpatrywanym przypadku powierzchnia gruntów rolnych na działce wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynosi 0,5061 ha, zatem jest większa od 0,5 ha. W konsekwencji wobec niespełnienia zapisów art. 7 ust. 2a pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zachodzi konieczność przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Aktualnie jednak uzasadniona jest konkluzja, że zamierzenie nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że niespełniony jest również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Analizowany teren, zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska Kraków-Balice, znajduje się w obszarze ograniczonym powierzchnią poziomą wewnętrzną 283 m n.p.m., inwestor zaś przewiduje realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 9 m na części działki, przez którą przebiega warstwica 370 m n.p.m., zaś skrajne rzędne są następujące: wschodnia granica działki 360 m, zachodnia granica działki 372,5 m. W związku z tym planowana inwestycja będzie przekraczać o 96 m dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska Kraków-Balice. Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. z 2003 r., Nr 130, poz. 1192 ze zm.) obiekty budowlane nie mogą naruszać powierzchni ograniczających wysokość zabudowy.

Zgodnie ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, złożonym w toku procedury planistycznej dotyczącej sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Aleksandrowice, Burów i Kleszczów, maksymalna wysokość obiektu budowlanego na terenie przeszkody rozleglej nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. W analizowanym przypadku najwyższa rzędna przeszkody rozległej - oznaczona w dokumentacji symbolem 19 wynosi 373,5 m n.p.m. Wskazane przez inwestora we wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. usytuowanie planowanego budynku wskazuje na przecięcie obiektem budowlanym warstwicy 370 m n.p.m., co skutkuje tym, iż obiekt budowlany nie będzie niższy od najwyższego wzniesienia przeszkody terenowej nr [...], wynoszącej 373,5 m n.p.m. i tym samym będzie stanowił przeszkodę punktową na przeszkodzie lotniczej wykazanej w dokumentacji rejestracyjnej lotniska.

Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. R. W. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem jest sprzeczne z przepisami odrębnymi;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie oceny tego, czy zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane w innej części działki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zabierzów oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że ma pełną świadomość tego, iż niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. jest w niniejszej sprawie faktem. Celowość złożenia skargi jest warunkowana tym, że strona co do zasady nie zgadza się z twierdzeniem organów tak pierwszej, jak i drugiej instancji, że w istocie w ogóle nie jest możliwym zainwestowanie przedmiotowego terenu z uwagi na przepisy szczególne, związane z faktem usytuowania terenu w pobliżu lotniska Kraków - Balice, a tak należałoby rozumieć wywód zawarty w uzasadnieniach decyzji tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Strona skarżąca wyraziła nadzieję, że pomimo niespełnienia warunku wynikającego z przepisu artykułu, o którym mowa powyżej, Sąd pochyli się nad tym konkretnym problemem, aby ostatecznie rozstrzygnąć tę kwestię, która w istocie od lat jest sporna pomiędzy stroną skarżącą a organem pierwszej instancji (pierwotnie działka [...] była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który uniemożliwiał zagospodarowanie tej działki, a który w tej części został unieważniony na skutek postępowania wszczętego przez stronę skarżącą).

Kwestia, o której mowa powyżej, została ujęta przez organ drugiej instancji na stronie 7 uzasadnienia. Z wywodu tego wynika po pierwsze, że planowana inwestycja będzie przekraczać o 96 metrów dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska Kraków - Balice, a po drugie, że planowany budynek, a raczej jego usytuowanie, spowoduje przecięcie warstwicy 370 m n.p.m. Pierwsza wartość, tj. 96 m jest dla strony skarżącej zupełnie niezrozumiała, organ nie wytłumaczył w jaki sposób wyliczył tę wielkość (być może chodzi o następujący rachunek: 370 +9 = 379 – 283 = 96). Wielkość ta nie jest również zrozumiała dla osób o wykształceniu architektonicznym i urbanistycznym, z którymi strona skarżąca konsultowała się w tym zakresie, i zdaniem strony skarżącej wskazuje, że zagospodarowanie przedmiotowej działki w ogóle nie jest możliwe. Druga wielkość jest zrozumiała dla strony, jednakże z kolei w tym zakresie strona podnosi, że w istocie w swoim wniosku nie sprecyzowała dokładnie, w którym miejscu budynek ma się znajdować, chodziło jej o możliwość zagospodarowania tejże działki w ogóle, a nie w konkretnym miejscu, na co wskazuje treść samego wniosku.

Samo wrysowanie budynku na mapie zdaniem strony nie może przesądzać o tym, że strona ogranicza swój wniosek do konkretnego miejsca na działce. Przedmiotowa działka ma nieregularny układ jeżeli chodzi o jej wysokość n.p.m. i z analizy wykonanej na zlecenie strony skarżącej wynika, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji w innej części działki, usytuowanej niżej. Organ nie wytłumaczył, czy w/w przesłanki mają być spełnione łącznie, czy też nie. Strona skarżąca stoi na stanowisku, mając na uwadze stanowisko Prezesa ULC, o którym mowa w zaskarżonej decyzji – że możliwe jest zainwestowanie przedmiotowej działki pod warunkiem, że planowana inwestycja nie będzie większa niż 9 m nad poziom terenu z zastrzeżeniem, że jej wysokość bezwzględna będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, czyli 373, 5 m n.p.m. Organ drugiej instancji, utrzymując decyzję Wójta Gminy Zabierzów w mocy, dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska albowiem niesłusznie uznał, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a nadto naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w szczególności poprzez zaniechanie oceny tego, czy zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane w innej części działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402).

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły przede wszystkim, że nie zachodzi przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W zreferowanym wyżej uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przekonująco wywiedziono, że jest to konsekwencją braku kumulatywnego spełnienia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Okoliczność ta jawi się jako bezsporna, toteż zasadniczo wypada poprzestać na stwierdzeniu, że Sąd w całości podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego w tej mierze. Dodać jedynie należy, że okoliczność ta sama przez się stanowiła podstawę do wydania decyzji odmownej, a to z kolei sprawia, że skarga podlega oddaleniu.

Strona skarżąca kwestionuje w istocie tylko część argumentacji organu zrelatywizowanej do kolejnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., która to przesłanka również została zweryfikowana negatywnie. Chodzi o parametry wysokościowe ewentualnej zabudowy z uwagi na położenie terenu w otoczeniu lotniska Kraków-Balice. Trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą co do tego, że twierdzenia o przekraczaniu o 96 metrów dopuszczalnej wysokości zabudowy oraz o przecinaniu warstwicy 370 m n.p.m. nie zostały w pełni przekonująco wyjaśnione i tym samym mogą budzić wątpliwości – ale można by w tym co najwyżej upatrywać naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.), a w dalszej perspektywie – czego oczywiście niepodobna przesądzać – być może także przepisów prawa materialnego powołanych w skardze, jednak tak czy inaczej byłoby ono w niniejszej sprawie nieistotne, tj. nie miałoby wpływu na wynik sprawy i nie mogłoby być brane pod uwagę jako podstawa do uwzględniania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Tak naprawdę nawet wspomniane nieistotne naruszenie prawa procesowego nie jest tu oczywiste, bowiem można spotkać pogląd, że uzasadnienie decyzji nie musi się wyczerpująco odnosić do wszystkich aspektów sprawy i że wystarczające jest wykazanie tylko koniecznych przesłanek rozstrzygnięcia (w okolicznościach niniejszej sprawy braku choćby jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p). A ten wymóg uzasadnienie zaskarżonej decyzji niewątpliwie spełnia. Nie zostały też naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a.

Z uzasadnienia skargi zdaje się wynikać, że strona skarżąca nie tyle kwestionuje legalność samego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej, ile przedkłada Sądowi do rozstrzygnięcia spór o wykładnię prawa niejako na przyszłość, z myślą o potencjalnych postępowaniach administracyjnych. Warto w związku z tym podkreślić, iż rozstrzyganie takiego sporu wykraczałoby poza cel niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Poza tym nie zachodzi przypadek opisany w art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a., a ewentualna ocena prawna zawarta w wyroku nie wiązałaby w innych sprawach (art. 153 p.p.s.a).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.