Uzasadnienie
II S.A./Kr 905/01
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał Z. i J. małżonkom G. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego na działce położonej w K. Organ stwierdził, że na działce istnieje budynek mieszkalny dwukondygnacyjny murowany z pustaków i cegły, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym gontem bitumicznym. Budynek usytuowany jest w odległości 75 cm od istniejącego ogrodzenia stanowiącego wschodnią granicę działki. Do budynku wykonane jest przyłącze energetyczne i wodociągowe. Realizowany budynek odstępuje od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1993 r.: budynek został zbliżony do wschodniej granicy z projektowanej odległości 6,6 m. do 0,75 m., budynek został obrócony o 1800 w wyniku czego projektowana elewacja północna wykonana została jako południowa i na odwrót, po wschodniej stronie budynku wykonano klatkę schodową której nie obejmował projekt, ściana zewnętrzna jest murem 3 warstwowym, wykonany okap dachu na wschodnią stronę sięga linii istniejącego ogrodzenia stanowiącego granicę pomiędzy działkami.
Powyższe postanowienie zostało doręczone Z. i J.G. w dniu 29 sierpnia 2000 r.
Decyzją z dnia [...] października 2000 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Z. i J.G.:
- - wykonanie przez osobę posiadającą uprawnienia inwentaryzacji budowanej i opinii o stanie technicznym wykonanych robót, przy czym opinia winna zawierać ocenę stanu technicznego wybudowanego budynku i zgodności jego wykonania z obowiązującymi normami i przepisami budowlanymi;
- - opracowanie projektu budowlanego dokończenia budowy budynku mieszkalnego.,
- - wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych
- - wszystko w terminie do 31 stycznia 2001 r.
W uzasadnieniu decyzji powtórzono ustalenia poczynione już wcześniej i stwierdzono, że w tej sytuacji należało orzec jak w sentencji.
Decyzja ta została doręczona Z. i J.G. w dniu 2 listopada 2000 r.
W odwołaniu od tej decyzji Z. i J.G. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności podnosząc, że postanowienie o wstrzymaniu robót zostało im doręczone 29 sierpnia 2000 r., zgodnie więc z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło ono ważność po upływie 2 miesięcy. Decyzja więc winna być im doręczona do dnia 29 października 2000 r., a została doręczona w dniu 2 listopada 2000 r. Postanowienie straciło ważność i decyzja jest bezprzedmiotowa.
Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia poczynione przez organ I instancji i stwierdził co następuje
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Ponieważ istotne odstąpienie od warunków wydanego pozwolenia zostało udowodnione, organ I instancji wydał decyzję zgodnie z prawem, prawidłowo określając obowiązki. Art. 50 ust. 4 stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja na mocy art. 51 ust.
1. Przepis ten nie reguluje odstępu czasu pomiędzy doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu a doręczeniem decyzji z art. 51 ust. 1, tylko odstęp czasu pomiędzy doręczeniem postanowienia a wydaniem decyzji. Przepis art. 107 § 1 kpa precyzuje, że decyzja powinna zawierać między innymi datę wydania. Daty wydania zatem nie można utożsamiać z datą otrzymania decyzji jak to mylnie uczynili odwołujący się.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. i J.G. powtórzyli zarzuty odwołania i dodali, że wpisana data decyzji o niczym nie świadczy, bo decyzję otrzymali w trzynastym dniu od daty jej podjęcia.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi przytaczając motywy swego rozstrzygnięcia.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przyjąć należy, że wymieniony w ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego.
Termin ten jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie jednak termin ten jest terminem "dla strony". Przystąpienie przez inwestora do kontynuacji robót budowlanych w pierwszym dniu po bezskutecznym upływie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu, jest działaniem legalnym.
Nie można bowiem od strony oczekiwać, że nadal, przez nieokreślony czas, stosować będzie się do zakazu wynikającego z postanowienia już nieistniejącego, takiego bowiem obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy kpa nie nakładają na stronę postępowania, mogącego się zakończyć milczeniem organu /tj. niewydaniem decyzji/ zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w działaniu i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Wszak zgodnie z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa / por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II S.A. 1474/82 -ONSA 1982/2/107/.
Upływ terminu z ust. 4 art. 50 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza, w rozumieniu tego przepisu, wydanie decyzji. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Jej wydanie jest równoznaczne z dalszym utrzymaniu zakazu wykonywania robót. Dopiero zatem od ujawnienia tego oświadczenia na zewnątrz wymaganie od strony dalszego powstrzymania się od robót będzie uzasadnione.
Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 kpa, sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 kpa, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. 1 art. 51 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona skarżącym po upływie terminu 2 miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona.
Powyżej sformułowany pogląd zbieżny jest z wyrażanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle art. 83 ust. 1 Prawa celnego z 28 grudnia 1989 r., zgodnie z którym organ nie mógł wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek celny / Uchwała Składu 7 Sędziów z 4 grudnia 2000 r. FPS 10/00 - ONSA 2001/2/56, wyrok NSA z 13 marca 2000 r. NV. S.A. 821/99- M. Podat. 2000/9/32, wyrok NSA z 4 lutego 2000 r. V.SA/809/99, wyrok NSA z dnia 26 marca 2001 r. V.SA 90/00/. Co prawda zupełnie odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji.
Również zatem i ocena czy doręczenie wcześniej sporządzonej decyzji po upływie terminu ramy te narusza, winna być, w ramach jednolitego systemu prawa, zbieżna. Zawarte zresztą w uzasadnieniu Uchwały z dnia 4 grudnia 2000 r. i w/w wyroków NSA rozważania mają charakter generalny, a sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości je podziela.
Skoro omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.