Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 27.12.2002 r. (znak:.....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K., działając na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 7.0'/.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U.z 2000 r. nr.106 poz.1126 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 -zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) orzekł "o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S., stanowiącej współwłasność małżonków H.J i W.J. na podstawie zgromadzonych dowodów:
- - oświadczeń kierownika budowy w sprawie prowadzenia w/w robót pod nadzorem osoby uprawnionej,
- - prowadzenia w/w robot jedynie w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budową, zgodnie z projektem technicznym w sposób zgodny ze sztuką budowlaną,
- - wypisów z dziennika budowy nr..../2000 wydanego dnia [...].06.2000 r., przez UMiG S.,
- - oględzin PINB w dniu [...].10.2000 r. [...].02.2001 r. i [...].10.2001 r.".
Na skutek odwołania J.N., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 10.03.2003 r. (znak:.....) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, uzasadniając swoje stanowisko następująco:
1/ postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek H.J., która w dniu [...].08.2002 r. zwróciła się z prośbą o "...wszczęcie postępowania w/s wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych..." nieukończonej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. przy ul. [...], 2/ przedmiotowy budynek jest w stanie surowym otwartym, brak jest pokrycia dachu oraz nie rozpoczęto wykonania żadnej instalacji wewnętrznej w budynku ze względu na wstrzymanie budowy przez NSA postanowieniem z dnia 25.08.2000 r. (sygn.akt. II SA/Kr 1304/00) w związku z zaskarżeniem decyzji Wojewody [...] z dnia 19.05.2000 r., (znak:......) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 28.06.1999 r. (znak:......) o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu 10.10.2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok (II SAKr 1304/00) w którym uchylił zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.2000 r. jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji ze względu na sprzeczność skarżonej decyzji z zapisem w decyzji WZiZT.
Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym terenie zabudowę zwartą. Budynek wybudowano w granicy z działką sąsiednią co stanowiło naruszenie przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor nie posiadał zgody właściciela sąsiedniej działki. Zatem organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. PINB przeprowadził oględziny, zgromadził materiał dowodowy w sprawie w postaci wyroku NSA, wypisu z planu zagospodarowania Miasta S., licznych pism i notatek służbowych i wydał postanowienie w dniu 30.03.2001 r. (znak:.....) zawieszające postępowanie i wzywające H.J. do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego w celu uzyskania zgody właścicielki działki sąsiedniej nr [...] J.N. na pozostawienie zrealizowanego budynku mieszkalnego przy granicy jej działki. Postanowienie o zawieszeniu nie stało się ostatecznym, gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9.07.2001 r. uchylił je w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
3/ na wniosek J.N. właścicielki sąsiedniej działki zostało wszczęte postępowanie w sprawie rozbiórki spornego obiektu, które zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 30.10.2001 r. (znak:.....) o odmowie J.N. wydania nakazu rozbiórki wznoszonego budynku na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7.05.2002 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy ale została ona zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do dnia wydania opisywanej decyzji skarga nie została rozpoznana, 4/ odnosząc się do odwołania podniesiono następujące okoliczności i wnioski:
- - zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ I instancji przeprowadził postępowanie na wniosek inwestora w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] na działce nr [...]. Przesłanką do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez nadzór budowlany jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie niezgodności realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego z prawem w związku z usytuowaniem obiektu w granicy działki bez zgody sąsiada. W trakcie niniejszego postępowania stan prawny uległ zmianie. Usytuowanie budynku w granicy działki mimo braku zgody właściciela sąsiedniej działki nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.03.2001 r. sygn. Akt P.l 11/2000 (Dz.U. z 2001 r. Nr 17, póz. 207) który stanowi, że zgoda właściciela sąsiedniej działki na wybudowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej b-"dź w odległości niniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy nie jest wymagana. Zatem zgodnie z w/w wyrokiem dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej bez zgody jej właściciela,
- - oględziny na działce inwestora wykazały, że budowa została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 28.06.1999 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...]. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem NSA spowodowało, że inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę i nie może kontynuować realizacji rozpoczętej inwestycji,
- - powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jak wyżej wspomniano była sprzeczność między decyzją WZ i ZT a decyzją o pozwoleniu na budowę polegająca na niezgodności usytuowania przedmiotowego budynku z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
- - mianowicie budynek został usytuowany w granicy działki bez wcześniejszego uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki. W trakcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego ustały przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek art. 50 ustawy Prawo budowlane. Budowa budynku po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie była kontynuowana, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę obowiązującym podczas realizacji inwestycji oraz nie narusza przepisów prawa.
- - wobec ustania przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem oraz stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od pozwolenia na Budowę - postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Zatem organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na kontynuację budowy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od uzasadnienia zaskarżonej decyzji złożyła J.N. i wnosząc "o zmianę względnie o uchylenie zaskarżonego uzasadnienia" zarzuciła, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 10.10.2000 r. (sygn.akt II SA.Kr 1304/00) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę inwestorowi H.J. ze względu na sprzeczność skarżonej decyzji z zapisem w decyzji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. "Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym terenie zabudowę zwartą. Budynek rozpoczęto wznosić nie mając prawomocnej decyzji o jej pozwoleniu, w szybkim tempie, nocą a władze budowlane na interwencję skarżącej się pozostawały głuche. Wykopy pod budynek i sam budynek wykonano, przekraczając linię graniczną działek inwestora [...] i działki skarżącej się [...] co stanowiło naruszenie przepisów §12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".
Inwestor nie posiadał także zgody skarżącej się - właścicielki sąsiedniej działki na takie usytuowanie i wzniesienie budynku. Skarżąca kwestionuje pogląd, że "inwestor miał prawo kontynuować prace budowlane ponieważ naruszono prawo własności sąsiedniej parceli t j. skarżącej, co naruszało jej prawo do ochrony gwarantowane Ustawą Zasadniczą jaką jest Konstytucja RzPolskiej". W zakończeniu skarżąca podnosi, że "zaskarżone uzasadnienie do powołanej na wstępie decyzji W1NB nie czyni zadość przepisom kpa i sprzeczne jest z wyrokiem NSA w Krakowie wniosek postawiony na wstępie jest zasadny''.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie organu I instancji, którego przedmiotem było orzeczenie " o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S., stanowiącej współwłasność małżonków H.J. i W.J.... ". Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji ma być art. 51 ust. l pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. W dalszych rozważaniach nie można pominąć i tego, że decyzją nr [...] z dnia 6.01.2003 r. (znak:.....), że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "udzieli! inwestorowi Pani H.J. zam. w S. przy ul. [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. " a na skutek odwołania J.N., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 11.03.2003 r. (znak:....) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skarga J.N. na tę ostatnią decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - postanowieniem z dnia 26.02.2004 r. (sygn.akt II SA/Kr 2265/03).
Również nie można przejść do porządku dziennego, że istotą sprawy niniejszej jest kwestia kontynuacji budowy rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 28.06.1999 r. (znak:....) -uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 10.10.2000 r. (sygn.akt II SAKr 1304/00).
Jak wynika z uzasadnienia co dopiero powołanego wyroku, przesłanką uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji było stwierdzenie przez Sąd sprzeczności decyzji z postanowieniami wynikającymi z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jak również z przepisami Prawa Budowlanego z 1994 r., gdyż wbrew stanowisku organów inwestycja polegająca "na wymianie istniejącej substancji", nie jest zwolniona od stosowania zasady wyrażonej w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r.
Powracając do analizy zaskarżonej decyzji, zwrócić należy uwagę na jej przedmiot - o czym już wyżej była mowa. Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji ma być przepis art. 51 ust. l pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., w którym mowa o wydaniu decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. A więc przepis ten nie może być podstawą wydania decyzji orzekającej " o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S...". Trafne więc jest stanowisko organ II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji którą organ ten uchyla decyzje organu I instancji i umarza postępowanie na podstawie art. 105 § l kpa bowiem kwestia która ma być przedmiotem postępowania nie może być przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego.
Skoro brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o "o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S.... ", przeto postępowanie które nie ma podstawy materialno-prawnej staję się bezprzedmiotowe.
Tak więc dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, a wiec na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.
Nie może jednak Sąd przejść do porządku dziennego na istotą sprawy niniejszej która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który z organów i w jakiej formie ma zezwolić inwestorowi na kontynuowanie robót budowlanych rozpoczętych na podstawie decyzji następnie uchylonych przez sąd administracyjny. Kwestię tę Sąd rozpoznaje na marginesie i w sposób nie wiążący bowiem nie wynika ona bezpośrednio ze sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Otóż, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd organu II instancji, że w takiej sprawie jak niniejsza organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Swoje rozumowanie Sąd opiera na następujących przesłankach. Zasadą wyrażoną w art. 82 ust. l Prawa Budowlanego z 1994 r., jest, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów.
Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 83 ust. l (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) Prawa Budowlanego z 1994 r., przesuwając do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji zadania i kompetencje, o których mowa w art.
- 48. art. 50, art.
- 51. art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. l, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 74, art. 75 ust. l pkt 3 lit. a), art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.
Powstałe wątpliwości na tle stosowania art. 83 ust. l, ustawodawca usiłował usunąć w nowelizacji Prawa Budowlanego, zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.nr.93 póz. 888), nadając temu przepisowi treść: Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 36a ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. l, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. l, art. 59d ust. l, art. 59g ust. l, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. l i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. l pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. l.
W noweli Prawa Budowlanego z 1994 r. zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.nr.80 poz.718) ustawodawca, zmieniając treść art. 37 nie zmienił właściwości organów w sytuacjach określonych w art. 37 ust. l i art. 36a ust. 2.
W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z sytuacja opisaną w art. 37 ust. l i art. 36a ust. 2 (budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata albo istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). W analizowanym przypadku pozwolenie na budowę utraciło swą moc na podstawie wyroku sądu administracyjnego, który uznał je za sprzeczne z prawem. Jest to więc sytuacja, którą dostrzegł już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z dnia 26.11.2001 r. sygn.akt OPS 9/01 (ONSA 2002 nr 2 poz. 59). Rozważając kwestię, który z organów: administracji architektoniczno-budowlanej czy nadzoru budowlanego jest właściwy do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uznał NSA za sytuację oczywista, "gdy chodzi o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wydaje ją właściwy organ administracji architektoniczo-budowlanej. Należy bowiem uwzględnić, że żaden przepis prawa budowlanego nie powierza tej kompetencji organom nadzoru budowlanego. W konsekwencji znajdzie tu zastosowanie przepis art. 82 ust. l tej ustawy".