Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. - po rozpoznaniu odwołania R.Ł. od pisma Sekretarza Gminy R. działającego z upoważnienia Wójta Gminy R. - nazwanego przez odwołującego decyzją Wójta Gminy R. - z dnia 18 maja 2012 r. znak: [...] w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej - działając na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w dniu 7 maja 2012 r. R.Ł. złożył w Urzędzie Gminy w R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres wyczerpującej pisemnej odpowiedzi na zadane we wniosku pytania.
W odpowiedzi na powyższe pismo działający z upoważnienia Wójta Gminy R. Sekretarz Gminy w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. skierowanym do R.Ł. poinformował go, iż gmina nie posiada urzędowych dokumentów w oparciu o które mogłaby udzielić informacji (odpowiedzi na pytania) zawartych w w/w piśmie. Dalej podano, iż zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej można udzielić tylko w oparciu o wytworzone dokumenty urzędowe będące w posiadaniu danego organu.
R.Ł. złożył odwołanie (z dnia 19 czerwca 2012 r.) od decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zaskarżył w całości decyzję Wójta Gminy R., zawartą w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. znak: [...], doręczoną w dniu 5 czerwca 2012 r., odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w sprawie studni, położonej obok drogi powiatowej biegnącej z R. do W. u podnóża góry C., oddalonej kilkadziesiąt metrów od zabudowań należących do T.P., zamieszkałego pod numerem [...], zwaną dalej "studnią". Składający odwołanie Wójtowi Gminy R. zarzucił:
- 1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bez przyjęcia formy decyzji administracyjnej i poprzez przedstawienie uzasadnienia prawnego nie zawierającego elementów wynikających z powyższych przepisów,
- 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 3) naruszenie art. 10 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, pomimo istnienia takiego obowiązku.
Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę, która nie ma legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji.
Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (np. nie doręczono jej stronie), albo gdy czynność organu administracyjnego nie jest decyzją administracyjną, a np. stanowi czynność materialno-techniczną, lub też jeżeli załatwienie sprawy następuje w innej formie prawnej. Zatem ustalenia wymaga, czy podnoszone w odwołaniu i kwestionowanym piśmie organu kwestie - dotyczące udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 7 maja 2012 r. - są załatwiane przez organ administracji w drodze decyzji czy też brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie.
Dominuje przy tym stanowisko, iż nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r. II SA 1474/82, ONSA 1982 Nr 2, poz. 107, wyrok NSA - OZ Wrocław z 9 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, ONSA 1983 Nr l, poz. 3). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a. — iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyrok NSA z 17.12.1985 r. do sygn. III S.A. 988 /85 opubl. w OSPi KA 1987 r. nr 5-6 z glosą J. Borkowskiego opubl. w GAP 1987 r. nr 8). Zatem o tym czy określona sprawa jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej decyduje odpowiedni przepis prawa materialnego.
W niniejszej sprawie odwołujący domaga się udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. poprzez udzielenie odpowiedzi na przedstawione we wniosku pytania.
W art. 16 ust. 2 tej ustawy prawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Pismo podmiotu zobowiązanego, że informacja, o jaką się zwraca uprawniony, nie jest informacją publiczną, jak również, że organ nie dysponuje żądaną przez wnioskodawcę informacją stanowi w ocenie Kolegium także czynność materialno-techniczną.
Dlatego też w sytuacji kiedy organ administracyjny "odmawia udostępnienia informacji publicznej", bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem.
Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Również w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. l, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 art. 13 u.d.i.p.).
W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej Wójt Gminy R. nie posiadając informacji, o które wnioskował odwołujący był zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Stanowisko Kolegium zaprezentowane w niniejszej sprawie jest zbieżne z prezentowanym w tej kwestii przez sądownictwo administracyjne - por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 103/12; WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 11/10; WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/08; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 4/10 - orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Kolegium uznało, iż na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa brak jest normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Jeżeli zaś sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92, opubl. OSP 1993/9, poz. 178). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych.
Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.Ł., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. (1) naruszenie art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczności że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący", pomimo że okoliczność ta nie została udowodniona, a stanowiska tej treści nie zajął nawet Wójt Gminy R.;
(2) naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, podczas gdy należało przyjąć, że wniesione odwołanie było dopuszczalne, gdyż Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania skarżącego, natomiast w praktyce ich nie udzielił i tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej;
(3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Na postawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji uznał za udowodnioną okoliczność, że organ pierwszej instancji nie posiada informacji publicznych, których dotyczy wniosek z dnia 7 maja 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził bowiem, iż "brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej Wójt Gminy R. nie posiadając informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący był zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.". Na tej okoliczności organ drugiej instancji oparł dalsze wywody, przyjmując m.in. że "nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada" i w konsekwencji przyjmując, że odwołanie wniesione przez skarżącego jest niedopuszczalne.
Tymczasem okoliczność, że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący" nie została w żaden sposób udowodniona w niniejszej sprawie. Twierdzenia takiego nie zawarł nawet Wójt Gminy R. w odpowiedzi z dnia 18 maja 2012 r. na wniosek z dnia 7 maja 2012 r. W jej treści stwierdził bowiem jedynie, że "Gmina nie posiada urzędowych dokumentów, w oparciu o które nie mogłaby udzielić informacji (odpowiedzi na pytania) zawartych w w/w piśmie". Z treści całej odpowiedzi nie wynika natomiast, aby Gmina R. nie posiadała żadnych informacji publicznych, których dotyczył wniosek z dnia 7 maja 2012 r. Co więcej, w treści pisma zawarte są twierdzenia sugerujące, że aby udzielić wnioskowanych informacji Gmina R. musiałaby je przetworzyć i wskazujące bezpodstawnie, że nie została spełniona przesłanka "szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego".
Również w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 7 maja 2012 r. w wypowiedziach ustnych Wójt Gminy R. udzielał niektórym mieszkańcom informacji o zaangażowaniu Gminy R. w sprawę przedmiotowej studni. Ustalenie faktyczne, dokonane przez organ drugiej instancji, co do tego, że "Wójt Gminy R. nie posiada informacji publicznej, o które wnioskował odwołujący", należy uznać za błędne.
Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował również art. 134 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował powyższe przepisy przyjmując, że odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, podczas gdy należało przyjąć, że wniesione odwołanie było dopuszczalne, gdyż Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego.
Dalsze wywody obszernej skargi zmierzają do wykazania okoliczności świadczących o tym, że Wójt Gminy R. miał możliwość udzielenia odpowiedzi przynajmniej na niektóre pytania skarżącego, natomiast w praktyce ich nie udzielił i tym samym odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zatem odpowiedź Wójta Gminy R. z dnia 18 maja 2012 r. należało więc zakwalifikować jako "odmowę udostępnienia informacji publicznej" w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało przyjąć, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne i że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. Dalej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji naruszył także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Skoro organ pierwszej instancji miał możliwość udostępnienia informacji publicznej, to wniesione odwołanie było dopuszczalne a decyzja Wójta Gminy R. z dnia 18 maja 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że organ drugiej instancji nie posiadał informacji publicznych, których dotyczył wniosek, a więc nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawy co do istoty. W związku z tym należało uchylić zaskarżoną decyzję organu w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 134 Kpa jednakże prawidłowość jego zastosowania musi być rozpatrywana w kontekście przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz.1198 ze zmianami).
W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym to etap formalnego badania wniesionego odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Negatywną przesłanką niedopuszczalności odwołania obejmują zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na to, że czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92 (OSP 1993, Nr 9, poz. 178) przyjął, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Takie same stanowisko zajmują prof. dr hab. B.A. prof. dr hab. J.B. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck Warszawa 2011 r. (str. 502). O ile zatem z analizy dopuszczalności odwołania wynikną jej braki formalne organ wyda postanowienie o jakim mowa w art. 134 kpa.
Stanowisko to w pełni aprobuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
W następnej kolejności wskazać należy na treść art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z przepisów ustawy nie wynika obowiązek ujawnienia informacji na każde żądanie osoby zainteresowanej, lecz konieczność rozpatrzenia wniosku na podstawie ustawowych przesłanek. !KOMENTARZ DODANY!Przesłanką podmiotową zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest jej posiadanie przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1-2. Kryterium zatem stanowi konkretny stan faktyczny, a więc posiadanie informacji. Podmiot zobowiązany weryfikuje go po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji i w przypadku stwierdzenia, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji..., s. 65-66).
Również w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej, podmiot zobowiązany powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02).
Dalej wskazać należy na treść art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem " Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji." (ust.1) Przepis ten oznacza, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, i pogląd ten należy uznać za słuszny, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Art. 16 ust. 1 ustawy zatem ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy.
Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ustawy (tak NSA w Warszawie w wyroku z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, oraz z 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02). Zawiadomieniem wnioskodawcy kończy postępowanie także w przypadku, gdy istnieje odrębny - zawarty w innych aktach rangi ustawowej - tryb dostępu do informacji publicznej. Organ również nie ma obowiązku wydawania w tej materii decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. Wskazać też należy, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności według art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2110 r., I OSK 1557/09, uznając, że gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu niż przez jej udostępnienie przez organ, do którego został skierowany wniosek, organ kieruje do strony pismo informacyjne o stosownej treści.
Innymi słowy w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. prawidłowo ustaliło, że pismo Burmistrza Gminy R. z dnia 18 maja 2012r. nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak to nie przysługuje od pisma tego odwołanie i prawidłowo, na zasadzie art. 134 KPA, wydano postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja rzeczywiście nie jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek. Na tę okoliczność – czyli na fakt posiadania informacji w zakresie zadanych przez Skarżącego pytań w piśmie z dnia 7 maja 2012r. - nakierowany jest główny wywód skargi. Jednakże przyjęty przez skarżącego tryb zwalczania tych twierdzeń Wójta Gminy R., poprzez składanie odwołania od pisma nie będącego decyzją administracyjną nie jest poprawny. Właściwym sposobem na ustalenie tej okoliczności jest złożenie skargi na bezczynność Wójta Gminy R. w udzieleniu informacji publicznej. W ramach tego postępowania, badaniu przez Sąd podlegać będzie także i ta okoliczność czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek a tym samym czy adresat pytania pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej czy też nie.
Informacyjnie jedynie należy wskazać, że skarga na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie jest ograniczona terminem do jej wniesienia, jak również wniesienie skargi nie wymaga jej poprzedzenia żadnym środkiem zaskarżenia.
Wobec wszystkich powyższych wywodów skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.