Uzasadnienie
Na podstawie umowy sprzedaży z [...].1985 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej z [...]1985 r. Skarb Państwa uzyskał prawo własności obejmujące działki nr [...], [...] i [...]. Jednym ze współwłaścicieli, których w ww. sposób pozbawiono współwłasności wywłaszczonej nieruchomości był A.B. Wojewoda K. i decyzją z [...] stwierdził nabycie ww. działek z mocy prawa przez Gminę K. Zarząd Miasta K. w dniu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia prawa użytkowania nieruchomości położonej w K. przy ul [...] zabudowanej zabytkową nową oficyną zespołu pałacowego [...]. Zgodnie z tą uchwałą ustanowiono prawo użytkowania do dnia [...] 2016 r. na rzecz Stowarzyszenia "A." z siedzibą w K., obejmujące część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zabudowanej zabytkową oficyną zespołu pałacowego "[...]" zwaną [...] i nową oficyną zwaną [...]. Prawo użytkowania ustanowiono z przeznaczeniem na działalność statutową Stowarzyszenia i określono wysokość opłat rocznych. Zarządzenie to zawiera uzasadnienie.
W wykonaniu tego zarządzenia zawarto w dniu [...].2001 r. w formie notarialnej umowę ustanowienia prawa użytkowania (akta postępowania administracyjnego, karty nr [...]) i dokonano wpisu użytkownika w księdze wieczystej.
A.B. w dniu [...] 05.2007 r. wezwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia przepisów prawa dokonanego uchwałą Zarządu Miasta K. z [...] Nr [...] podnosząc w uzasadnieniu, że obszar obejmujący [...] został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wadliwych ustaw. Ponieważ Skarb Państwa nie był rzeczywistym właścicielem tego obszaru w dniu [...]1990 r., to tym samym Gmina K. nie mogła nabyć własności tej nieruchomości. Zarzucono Wojewodzie K. rażące naruszenie przepisów w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej.
Ponadto wzywający podniósł, iż przedmiotowa uchwała niweczy treść obowiązujących w tym zakresie ustaw oraz wynik postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu tej nieruchomości na rzecz prawowitych właścicieli. Prezydent Miasta K. zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] nie uwzględnił ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Zarządzenie to doręczono skarżącemu [...] 07.2007 r. i dnia [...] lipca 2007 r. wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Zarządu Miasta K. z [...] Nr [...], domagając się uchylenia tejże uchwały lub o orzeczenia o jej niezgodności z prawem wraz z zasądzeniem kosztów postępowania
W skardze zarzucono Prezydentowi Miasta K. naruszenie art. 136 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na inny cel niż wynikający z decyzji o jej wywłaszczeniu, mimo że toczy się postępowanie dotyczące jej zwrotu na rzecz prawowitych właścicieli, a także nie powiadomiono byłych właścicieli o możliwości zwrotu im wywłaszczonej nieruchomości w przypadku zmiany celu, na jaki miałaby zostać przeznaczona. Naruszono również art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi wskazano również, że zaskarżona uchwała Zarządu Miasta K. narusza art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że ustanawia na rzecz Stowarzyszenia "A. " w K. prawo użytkowania na okres 15 lat co pozostaje w sprzeczności z celami wywłaszczenia, którymi było udostępnienie zabytku ogółowi mieszkańców. Nie stanowi celu wywłaszczenia ustanowienie prawa użytkowania na rzecz stowarzyszenia prywatnego (Stowarzyszenia A.), które na tym terenie prowadzi działalność komercyjną, w tym podnajmuje część pomieszczeń. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zawiadomiono byłych właścicieli lub spadkobierców o jej wynajęciu.
Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe wskazujące na zakaz odmiennego przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości jak tylko na cele określone decyzją o jej wywłaszczeniu. Ponadto Gmina K. nie była właścicielem tejże nieruchomości z powody wadliwości decyzji o wywłaszczeniu. Wywłaszczono udział w nieruchomości stanowiący własność zmarłego w 1949 r. S.Z., a przy wywłaszczeniu organy administracji posłużyły się sfałszowanymi dokumentami.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wzniósł o jej odrzucenie argumentując to brakiem dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu wykonawczego gminy oraz brak objęcia tą skargą uchwały z zakresu administracji publicznej.
W przypadku nie podzielenia tego poglądu Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że część przeznaczonej do użytkowania nieruchomości jest wykorzystywana przez ogół społeczeństwa poprzez prowadzenie w niej działalności kulturalnej i umożliwienie korzystania z tej działalności na rzecz znacznej ilości osób. W 2006 r. w imprezach kulturalnych zrealizowanych w obiektach [...] brało udział ok. 12.000 osób.
Ponadto wywłaszczenie nastąpiło nie w celu zaspokojenia potrzeb publicznych, ale w związku z zaniedbaniem tej nieruchomości przez właściciela i ta okoliczność została udowodniona w odrębnych postępowaniach ponad wszelką wątpliwość. To nowy właściciel doprowadził do pełnej odnowy całego kompleksu budynków na tym terenie. Tym samym cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany. Oddanie nieruchomości w użytkowanie również nie niweczy możliwości realizacji celu wywłaszczenia. Cały zaś dochód z działalności Stowarzyszenia A. przeznaczany jest na jego cele statutowe, a prowadzona działalność gospodarcza przez to Stowarzyszenie stanowi tylko niewielki fragment jej działalności. W tej sprawie nie, ma znaczenia istnienie prawa dożywotniego użytkowania nieruchomości przez określone osoby, bo jest sprawa cywilna rozstrzygana przed sądem powszechnym i dotyczy ona innej nieruchomości. Nie ma również znaczenia i to, że oddanie nieruchomości w użytkowanie nastąpiło w toku postępowania o jej zwrot, bo zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczone nieruchomości wcześniej ustanowione prawo użytkowania wygasa.
W tej sprawie nie jest dopuszczalnym skuteczne kwestionowanie prawa własności Gminy K. przedmiotowej nieruchomości, bo nie znajduje ono żadnego oparcia w stanie prawnym nieruchomości. Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., bo zaskarżona uchwala nie została podjęta w trybie procedury administracyjnej. Uchwała Zarządu Miasta K. została podjęta w ramach władztwa prywatnoprawnego i stanowiła oświadczenie woli nakierowane wyłącznie na wywołanie skutków cywilnoprawnych
Prezydent Miasta K. podniósł również, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności danej uchwały, to w związku z upływem jednego roku od dnia jej podjęcia można jedynie orzec o jej niezgodności z prawem
Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarżący A.B. w dniu [...] lipca 2007 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Zarządu Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustanowienia prawa użytkowania nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] zabudowanej zabytkową i nową oficyną zespołu pałacowego [...]. Wniesienie tej skargi było poprzedzone wezwaniem Prezydenta Miasta K., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko organu wykonawczego Miasta K. co do nie uwzględnienia ww. wezwania skarżący otrzymał [...] lipca 2007 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu.
Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia -30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Art. 1 P p.s.a. stanowi zaś, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne.)
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności Sąd rozważył w tej sprawie, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustalenie, że uchwała ta nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej winno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej w związku z brakiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania takiej sprawy.
Organy gminy podejmują czynności za pośrednictwem organów: stanowiącego i wykonawczego, będących organami administracji publicznej. Ta sama gmina jest jednak również podmiotem prawa cywilnego i ma osobowość prawną i w takiej sytuacji jej czynności także są podejmowane przez jej organy: zarządzający i kontrolny (nadzorujący). Gminie jako jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe i nie ulega żadnej wątpliwości, że gmina może samodzielnie decydować o przeznaczeniu i sposobie, wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa.
Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych podejmowanych przez jej organy. Ponieważ w tej sprawie organem wykonawczym był Zarząd Miasta, stąd czynność przybrała formę uchwały jako odnoszącej się do organu kolegialnego.
Zgodnie z jej treścią Gmina K. reprezentowana przez jej organ wykonawczy określiła indywidualne zagospodarowanie konkretnego składnika mienia komunalnego, określać stronę umowy o ustanowienie prawa użytkowania oraz konkretne warunki ustanowienia tego prawa (termin i zakres wynagrodzenia należnego właścicielowi). Tym samym uchwała ta zmierzała do szczegółowego zadysponowania określonym składnikiem mienia komunalnego.
Forma "uchwały" nie odebrała zaskarżonej czynności charakteru cywilnoprawnego, bo jest to czynność z zakresu prawa prywatnego. Tym samym należy stwierdzić, iż skoro zaskarżona uchwała miała wywołać jedynie skutki cywilnoprawne i tym samym nie jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.
W tej sprawie poza kontrolą Sądu musiała znaleźć się argumentacja skarżącego wskazująca na nieprawidłowość nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, a później przez Gminę K., czy też prowadzone postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przedmiotem tej sprawy była tylko skarga na uchwałę Zarządu Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustanowienia prawa użytkowania nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] zabudowanej zabytkową i nową oficyną zespołu pałacowego [...] i jakiekolwiek odniesienie do innych zagadnień, pozostających poza tą uchwałą, stanowiłoby przekroczenie granic tej konkretnej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem rozstrzyganie tej sprawie nie należy do kompetencji sądów administracyjnych. Zaskarżona uchwała nie obejmuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej. W sprawach dotyczących prawidłowej regulacji stosunków cywilnych właściwym jest sąd powszechny (sąd cywilny).