Uzasadnienie
Wojewoda, decyzją z dnia 18 maja 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Starosty Tatrzańskiego, znak: [...], z dnia 26 października 2016 r., wnoszącej sprzeciw na budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 1,44 m3 na dobę dla dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. [...] położonej w Kościelisku – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 3 października 2016 r. do Starosty Tatrzańskiego wpłynęło zgłoszenie D. K. w sprawie budowy przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 1,44 m3 na dobę dla dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce ewid. nr [...] położonej w Kościelisku.
Starosta Tatrzański, decyzją z dnia 26 października 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu powyższego zgłoszenia, wniósł sprzeciw na budowę przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 1,44 m3 na dobę dla dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce ewid. nr [...] położonej w Kościelisku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w szczególności, że zgłoszona inwestycja nie jest położona na obszarze i przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. Nie jest również zlokalizowana na obszarze Natura 2000 ani w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Przydomową oczyszczalnię ścieków, według dołączonego do zgłoszenia projektu zagospodarowania działki, planuje się usytuować w terenie oznaczonym symbolem 4.MU – tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej wg. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko, w rejonie ulicy Rysulówka – część południowo-wschodnia (uchwała nr XXXIV/261/14 Rady Gminy Kościelisko z dnia 27 maja 2014 r.). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi ww. planu miejscowego zawartymi w § 10 ust. 3 pkt 2 w terenach nie wyposażonych w sieć kanalizacyjną obowiązuje odprowadzenie ścieków do szczelnego zbiornika i wywożenie ich do oczyszczalni ścieków; po realizacji sieci kanalizacji sanitarnej obowiązuje podłączenie do tej sieci.
Ścieki można zatem odprowadzać tylko do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zatem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami ww. planu miejscowego. Starosta Tatrzański wskazał ponadto, że inwestycja narusza inne przepisy, tj. rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły (Dz. U. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 317). Zgodnie z § 17 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne. Na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa wodnego aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych.
W ustępie 2a określono, że aglomeracje, o których mowa wyżej, wyznacza, w drodze uchwały, sejmik województwa. Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwałą Nr XXIX/486/12 Sejmu Województwa Małopolskiego z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zakopane (Dz. U. Woj. Małop. z 2012 r. poz. 6950) ustanowił aglomerację Zakopane (powiat Tatrzański) o równoważnej liczbie mieszkańców 52227 z dwiema oczyszczalniami ścieków: Łęgi i Spyrkówka w miejscowości Zakopane. Aglomeracja obejmuje następujące miejscowości na terenie gminy Zakopane: miasto Zakopane i na terenie gminy Kościelisko: miejscowość Kościelisko. Obszar i granice aglomeracji, o której mowa w § 1, są oznaczone na mapie w skali 1: 25 000 z wyłączeniem cieków i zbiorników wodnych, stanowiącej załącznik do uchwały. Działka objęta przedmiotowym zgłoszeniem, zgodnie z ww. załącznikiem graficznym jest położona w terenie aglomeracji. W związku z tym nie ma możliwości wprowadzania do ziemi ścieków z oczyszczalni biologicznej na przedmiotowym terenie.
Na skutek odwołania od powyższej decyzji Starosty Tatrzańskiego, wniesionego przez D. K., Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 maja 2017 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności na § 17 Rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisty (Dz.U. Woj.Małop.2014.317). Planowana oczyszczalnia została usytuowana na terenie aglomeracji Zakopane (Uchwała Nr XXIX/486/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zakopane, Dz.U.Woj.Małop.2012.6950), na obszarze objętym zakazem wprowadzania do ziemi ścieków (§ 17 ww. Rozporządzenia).
W ocenie organu odwoławczego, w wyniku zastosowania przydomowej oczyszczalni ścieków nie następuje całkowita redukcja zanieczyszczeń. Po oczyszczeniu ścieków otrzymywana jest woda, która nadal jest ściekiem i jest wprowadzana na działce inwestycyjnej do gruntu, który to grunt jest wykorzystywany do ostatecznego oczyszczenia ścieków. W tej sytuacji, skoro wprowadzania do ziemi ścieków na obszarze aglomeracji zakazano w § 17 Rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły – brak jest możliwości budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] położonej w Kościelisku.
Dalej, ustosunkowując się do odwołania, Wojewoda wskazał, że Rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest przepisem szczególnym w stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L z 1991 r. Nr 135, poz. 40 z późn. zm.). Organ odwoławczy zaznaczył nadto, że zgłaszana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 10 ust 3 pkt 2 mpzp).
Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. D. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 30 ust. 6 ustawy prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż korzystanie z przydomowej oczyszczalni ścieków jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Dyrektora RZGW, a co za tym idzie wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w tym zakresie było zasadne, podczas gdy prawidłowa analiza zapisów rozporządzenia w połączeniu z obowiązującymi przepisami winna prowadzić do wniosku przeciwnego;
2) obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 30 ust. 6 ustawy prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w tym zakresie było zasadne, podczas gdy prawidłowa analiza zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w połączeniu z obowiązującymi przepisami winna prowadzić do wniosku przeciwnego;
3) obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a opieranie się na zapisach aktów mniejszej rangi niż ustawa;
4) obrazę przepisu prawa procesowego, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym prawidłowego ustalenia treści planu zagospodarowania przestrzennego i jego zapisów w zestawieniu z przepisami rangi ustawowej, co doprowadziło do błędnego załatwienia sprawy niezgodnego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli;
5) obrazę przepisu prawa procesowego, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tym prawidłowego ustalenia jakości powstałych na skutek działania oczyszczalni płynów i ich ewentualnego oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do błędnego załatwienia sprawy niezgodnego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud" lub "prawo budowlane") budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia budowę, podlega natomiast – po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tenże organ wnosi zaś sprzeciw m.in. wtedy, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy – stanowi o tym art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud. I ten właśnie przepis został wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji.
W ocenie organów zachodzą dwie w zasadzie samoistne i niezależne od siebie okoliczności wyczerpujące hipotezę odnośnego przepisu: 1) naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) naruszenie innych aktów prawa miejscowego (innych przepisów).
Weryfikując pierwszą okoliczność, należy stwierdzić, że w świetle bezspornych ustaleń działka, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa oczyszczalnia ścieków, objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym Uchwałą nr XXXIV/261/14 Rady Gminy Kościelisko z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko, w rejonie ulicy Rysulówka – część południowo-wschodnia (Dz.U. Woj.Małop. z 2014 r. poz. 3658). Działka ta położona jest w terenie oznaczonym symbolem 4MU, którego dotyczy przepis § 10 ust.
3. Stanowi on, że: "Ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych: 1) w terenach wyposażonych w sieć kanalizacyjną obowiązuje odprowadzenie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej, a następnie do oczyszczalni ścieków, 2) w terenach nie wyposażonych w sieć kanalizacyjną obowiązuje odprowadzenie ścieków do szczelnego zbiornika i wywożenie do oczyszczalni ścieków; po realizacji sieci kanalizacji sanitarnej obowiązuje podłączenie do tej sieci". W ocenie Sądu, określenie "obowiązuje" jest jednoznaczne i kategoryczne; wyklucza stosowanie alternatywnych rozwiązań, w tym także rozwiązania polegającego na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Racjonalnego uzasadnienia takiego uregulowania można upatrywać choćby w dążeniu do wyeliminowania na przyszłość, gdy powstanie już sieć kanalizacji sanitarnej, wyjątków od zasady podłączenia do niej, które mogłyby zaistnieć w związku z zastanymi i funkcjonujacymi już przydomowymi oczyszczalniami ścieków. W tej sytuacji sprzeczności między zgłaszaną inwestycją a ustaleniami planu nie da się, wbrew postulatom skargi, usnąć w drodze wykładni jego postanowień. A już ta sprzeczność była wystarczającą przesłanką do podjęcia zaskarżonej decyzji (sprzeciwu). Decyzja ta – niezależnie od oceny co do ewentualnego naruszenia innych aktów prawa miejscowego (innych przepisów) – jawi się zatem jako zgodna z prawem. Dodać trzeba, że odrębną kwestią jest zgodność z prawem samego planu miejscowego (uchwały, którą został ustanowiony) – jednak ta kwestia może być przedłożona Sądowi do rozstrzygnięcia za pomocą stosownej skargi.
Gdy zaś idzie o drugą okoliczność, wskazywaną przez organy jako przyczyna sprzeciwu, tj. przepis Rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. statuujący zakaz wprowadzania do ziemi ścieków na obszarze aglomeracji – to należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych formułowane są wątpliwości co do tego, czy może on stanowić wystarczającą podstawę do wykluczenia dopuszczalności korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków, zwłaszcza w obliczu niepogłębionych ustaleń faktycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2015 r., II SA/Kr 865/15, CBOSA). Sąd te wątpliwości podziela, niemniej jednak w niniejszej sprawie – z uwagi na omówioną wcześniej sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego – nie mogą one determinować rozstrzygnięcia.
Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. W szczególności, w ocenie Sądu, nie doszło do obrazy art. 7 i 77 k.p.a., jako że poczynione ustalenia faktyczne są wystarczające do weryfikacji podstawy sprzeciwu w postaci naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokładniejsza analiza jakości płynów powstałych na skutek działania oczyszczalni nie była konieczna. Nie został też naruszony art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani art. 30 ust. 6 pr.bud. – stwierdzenie niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obligowało organy do wniesienia sprzeciwu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.