Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6.09.2010 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (obecnie tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243 póz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym, w miejscowości K. na posesji pod adresem ul. [...] nakazał "zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przez J. P., zam. [...] ul. [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w drugiej linii zabudowy posesji pod adresem ul. [...] w K.", podnosząc w lakonicznym uzasadnieniu, że w oparciu o skargę J. i L. K. z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie rozpoczętej "przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w drugiej linii zabudowy posesji pod adresem ul. [...] w miejscowości K.". Podczas kontroli w dniu 10.05.2010 r., ustalono, że inwestor wykonał roboty rozbiórkowe ścian wewnętrznych, stropu oraz więźby dachowej.
Postanowieniem z dnia 06.07.2009 r., wstrzymano prowadzenie robót budowlanych w obiekcie. Obiekt w obecnym stanie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia, dlatego też nie nakazano wykonania zabezpieczeń. Cytując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., organ nadmienił, że kontynuowanie jakichkolwiek robót budowlanych przy obiekcie, czy to polegających na przebudowie czy innych, winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem zamiaru wykonania tychże robót w Starostwie Powiatowym w N..
Na skutek odwołania J. i L. K. w którym odwołujący się domagali się "zastosowanie przepisów zawartych w art. 51 pkt. 2 Prawa budowlanego, który nakłada obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a więc:
- 1. Likwidację i trwałą zabudowę okien wykonanych z naruszeniem podstawowych przepisów prawa (okna znajdują się w ścianie budynku znajdującej się na granicy z naszą działką),
- 2. Likwidację szamba- piwniczki znajdującej się około 3 metrów od naszej studni, co urąga podstawowym przepisom zdrowotno- sanitarnym,
- 3. Likwidację przez zasypanie studzienki kanalizacyjnej (odstojnika?) oraz likwidację połączeń kanalizacyjnych z tą studzienką z przebudowywanym budynkiem
- 4. Wyznaczenie terminu wykonania powyższego"
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 1.04.2011 r., (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podniósł, że:
- l. organ l instancji ustalił, że inwestorem robót i zarazem właścicielem powyższej nieruchomości jest J. P.. W toku postępowania, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2010 r., ustalono, że w przedmiotowym budynku wykonano roboty rozbiórkowe ścian wewnętrznych, stropu oraz więźby dachowej. Przedmiotowe roboty organ l instancji - jak można wywnioskować z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - uznał za wymagającą pozwolenia na budowę przebudowę. Jednocześnie organ uznał (choć nie znalazło to wyraźnego odzwierciedlenia w ustaleniach zawartych w zaskarżonej decyzji), że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał.
- II. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 6.07.2010 r. wstrzymano przedmiotowe roboty budowlane.
- III. organ l instancji ustalił, że przedmiotowe roboty nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i mienia ludzi i w związku z powyższym na podstawie art. 51 ust. 1pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakazał inwestorowi zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych argumentując, że w przypadku zamiaru kontynuowania robót inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia lub ich zgłoszenia właściwemu organowi.
- IV. Niewątpliwie zasadnie postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa Budowlanego z 1994 r., trafnie przyjęto, że przedmiotowe roboty stanowią wymagającą pozwolenia na budowę - przebudowę bowiem zgodnie z art. 28 Prawa Budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
- V. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazło się ustalenie, że wykonane roboty, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Ustalenie to zostało zawarte tylko w postanowieniu z dnia 6.07. 2010 r., którym wstrzymano przedmiotowe roboty budowlane. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie znajduje ono potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co stanowi istotne uchybienie i przesądza o konieczności jego uzupełnienia w tym zakresie.
Kolejnym niezwykle istotnym brakiem jest niepoczynienie przez organ l instancji jakichkolwiek ustaleń dotyczących zgodności inwestycji z przepisami, co jest niezbędne do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. Ustalono jedynie, że przedmiotowe roboty nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i mienia ludzi, co nie oznacza oczywiście, że zostały wykonane zgodnie z prawem. "Bez trudu można sobie bowiem wyobrazić sytuację, że roboty zostały wykonane niezgodnie z prawem, jednak mimo to nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i mienia ludzi. W szczególności niezbędne jest odniesienie się do twierdzeń skarżących dotyczących wybicia okien z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych, które musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy ich wybicie nastąpiło w ramach będącej przedmiotem niniejszego postępowania przebudowy".
Organ l instancji podjął przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1 in principio decyzję o nakazaniu zaniechania robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z panującym w doktrynie i judykaturze stanowiskiem przepis ten może znaleźć zastosowanie, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa. Wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać zgodnie z tym przepisem nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak wcześniej podniesiono, organ l instancji w ogóle nie zbadał zgodności z prawem inwestycji, tak więc nie ma podstaw do uznania, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa.
Co więcej, należy zwrócić uwagę, że zakończenie postępowania w sprawie legalności zrealizowanych robót budowlanych przez wydanie nakazu ich zaniechania będzie zasadne jedynie wtedy, gdy oprócz wykluczenia okoliczności, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tj. wobec braku możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) zostanie ustalone, że zrealizowany w toku tych robót obiekt nie jest i nie będzie użytkowany. Co do tej ostatniej kwestii organ l instancji nie poczynił żadnych ustaleń, jednak oczywiste jest, że ze względu na charakter obiektu, w którym prowadzone były prace, ta negatywna przesłanka nie jest spełniona.
VIII. W przypadku stwierdzenia, że stanowiące samowolę budowlaną roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, co do już wykonanych robót proces legalizacji pozostaje zakończony decyzją umarzającą postępowanie. W przypadku ustalenia przez organ, iż pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi i technicznymi, winien on bowiem umorzyć postępowanie na zasadzie art.105 §1 k.p.a, albowiem nie ma w takiej sytuacji podstaw do interwencji nadzorczej, a więc brak przedmiotu postępowania. Należy tutaj wskazać, iż istnieją wątpliwości, jakiego typu rozstrzygnięcie winien wydać organ w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane stwierdzi, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty zostały wykonane prawidłowo. Organ odwoławczy podziela jednak pogląd na ten temat wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (VII SA/Wa 493/2004), w którym stwierdzono właśnie, iż w takim przypadku organ winien umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do wypowiedzenia się w takiej sytuacji, np. poprzez stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. i L. K. i wnosząc podobnie jak w odwołaniu "o wydanie zgodnie z artykułem 51 punkt 2 prawa budowlanego postanowienia dotyczącego:
* likwidacji okien i stałą ich zabudowę
* likwidacji szamba piwniczki
* likwidacje przez zasypanie studzienki kanalizacyjnej, która stanowi pośrednie połączenie rurami kanalizacyjnymi budynku z szambem.
* wyznaczenie terminu wykonania powyższego".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c").
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przez J. P., w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w drugiej linii zabudowy posesji pod adresem ul. [...] w K..
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ II instancji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O ile nie trafne jest stanowisko organu II instancji, że ustalenie czy wykonywane roboty budowlane oparte są o pozwolenie na budowę wymaga uchylenia decyzji (jest to okoliczność, która może być łatwo ustalona w postępowaniu odwoławczym), to za trafne należy uznać stanowisko, że nie poczynienie jakichkolwiek ustaleń dotyczących możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uzasadnia zastosowanie decyzji kasacyjnej.
Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie w pierwszym rzędzie, czy jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdy to okaże się możliwe obowiązkiem organu jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Jeżeli natomiast okaże się to nie możliwe obowiązkiem organu jest wydanie decyzji zakazującej prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Skoro organ l instancji nie poczynił żadnych ustaleń czy jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, trafnie organ odwoławczy zastosował dyspozycję z art. 138 § 2 kpa.
Na marginesie można zwrócić uwagę, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ l instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji.
Odnosząc się do wniosków skargi zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma tego rodzaju uprawnień aby zadość uczynić żądaniu skargi. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji może uwzględnić skargę i uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność albo stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.o.p.s.a) bądź razie nieuwzględnienia skargi ją oddalić (art. 151 p.o.p.s.a). Nie ma żadnych uprawnień do wydania postanowienia nakazującego likwidację okien i stałą ich zabudowę, likwidację szamba piwniczki, likwidacje przez zasypanie studzienki kanalizacyjnej.
Sygnalizowana w skardze okoliczność, że inwestor mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót dalej je prowadził winna być zbadana bowiem konsekwencją takiego działania inwestora może być zastosowanie art. 50 "a" Prawa Budowlanego z 1994 r.
W tym stanie rzeczy, skoro kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja naruszała prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.