Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalno-usługową wraz z infrastrukturą techniczną na działkach Nr 1 i 2 obr. [...], położonych w Z. przy ul. [...]. Adresatami tego pozwolenia byli H. i A. M.-C., zam. w Z., przy ul. [...].
Postanowieniem Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w powyższej sprawie zostało wznowione na wniosek R.T., która podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie R. T. podniosła, że przy granicy działki Nr 3 zlokalizowano obiekty budowlane, które mogą być nielegalne.
R. T. jest współwłaścicielką tej działki. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. wniosek w tej sprawie przekazano według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wstrzymał z urzędu w/w pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu swojego postanowienia Starosta napisał, że z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że budynek oznaczony w projekcie zagospodarowania jako gospodarczy w istocie jest budynkiem mieszkalnym. Potwierdzają to również załączone zdjęcia. W piśmie z dnia 17 listopada 2004 r. A.M.-C. zwrócił się z prośbą o legalizację zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na cele mieszkalne. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2005 r. wynika, że budynek oznaczony w projekcie zagospodarowania jako gospodarczy jest budynkiem mieszkalnym.
W tym stanie rzeczy zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż projekt zagospodarowania działki został opracowany niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższe postanowienie pełnomocnik A. M.-C. złożyła zażalenie. Zarzucono w nim:
- - naruszenie art. 40 § 2 kpa i art. 79 kpa, polegające na pominięciu wnioskodawcy A.M.-C. oraz pełnomocnika strony poprzez zaniechanie zawiadomienia o terminie czynności dowodowej - oględzinach,
- - naruszenie art. 25 § 1 kpa - polegające na prowadzeniu postępowania w sprawie przez Starostę Powiatu T. pomimo, iż jedna ze stron R.T. zajmuje w jednostce samorządu terytorialnego stanowisko [...],
- - naruszenie art. 9 kpa, art. 10 kpa i 11 kpa, poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów pełnomocnika A.M.-C.
- - naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa,
- - naruszenie art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa - poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Zarzucono również sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, iż obiekt posadowiony na działce ewidencyjnej nr 2 jest budynkiem nielegalnym, w sytuacji gdy został on postawiony zgodnie z treścią ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę, a nadto zmiana sposobu użytkowania z pierwotnego tj. garażowego, na cele mieszkalne została zgłoszona właściwemu organowi i organ ten nie wniósł od tego sprzeciwu.
W uzasadnieniu zażalenia napisano, że brakuje prawidłowego wyjaśnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że rzekomo istniejący na gruncie stan faktyczny jest odmienny niż wynika to z przedłożonego projektu zagospodarowania, który z kolei opracowany został niezgodnie z przepisami. Podniesiono, że brak jest jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia, że w oparciu o tak ustalone fakty mogłoby dojść do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tzw. budynek mieszkalny na dz. e wid. nr 2 na który powołuje się organ l instancji od samego początku został wybudowany jako obiekt gospodarczy. Dopiero w trakcie jego użytkowania doszło do zmiany przeznaczenia - na cele mieszkalne - co zostało zgłoszone właściwemu organowi i zmiana sposobu użytkowania nie spotkała się ze sprzeciwem. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że jako przesłankę do wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt.
5. Okolicznością nową jest nieprawidłowe określenie na projekcie zagospodarowania terenu budynku,[...]", funkcji budynku. Zgodnie z projektem budowlanym istniejący na działce budynek,,[...]" jest budynkiem gospodarczym, podczas gdy zgromadzony we wznowionym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że nastąpiła już przed laty zmiana jego funkcji z budynku garażowo-gospodarczego na budynek mieszkalny. W tej sytuacji istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany w tym, projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z uwagi na niezachowanie wymaganej § 19 ww. rozporządzenia odległości projektowanych wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku ozn. symbolem,,[...]", który to budynek pełni funkcję budynku mieszkalnego.
Organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji opierał się nie tylko na zarzutach podniesionych przez wnioskodawcę w sprawie wznowienia. Fakt, że dokonana została zmiana funkcji przedmiotowego budynku, potwierdzony został również treścią rozpatrywanego zażalenia, gdzie stwierdzono: zmiana sposobu użytkowania z pierwotnego tj. garażowego, na cele mieszkalne została zgłoszona właściwemu organowi".
Analiza dokonana przez organ odwoławczy potwierdza zasadność zarówno wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 5, jak i wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na duże prawdopodobieństwo naruszenia wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Na postanowienie Wojewody A.M.-C. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W aktach znajdują się dwa egzemplarze tej skargi, nieco różniące się od siebie. Pierwszy z nich jest podpisany przez skarżącego i nosi datę 4 sierpnia 2008 r. Drugi został podpisany przez pełnomocnika skarżącego adw. A.S. i nosi datę 2 sierpnia 2008 r. i został wysłany w tej dacie (data stempla pocztowego). Skarga została więc wniesiona w terminie.
Skarżący zarzucił:
- - naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa w związku z art. 152 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania,
- - naruszenie art. 77 § 1 i 3 kpa, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia, nie uwzględniającego aktualnego stanu faktycznego,
- - naruszenie art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 40 § 2 i 3 kpa oraz art. 79 § 1 i 2 kpa, polegające na bezpodstawnym i nie popartym żadnymi dowodami stwierdzeniu, że skarżący oraz jego pełnomocnik byli poinformowani o czynności oględzin w dniu [...] stycznia 2008 roku, a także w dniu [...] marca 2008 roku
- - sprzeczność wydanego rozstrzygnięcia z ustaleniami poczynionymi przez organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2008 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu T. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi napisano, że zdaniem skarżącego dla wydania postanowienia, wstrzymującego w trybie art. 152 § 1 kpa wykonanie decyzji ostatecznej nie wystarczy powołanie się na pewne nieudokumentowane, a nawet nie zweryfikowane fakty, gdyż naruszałoby to ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Wstrzymanie wykonania decyzji powinno być bowiem traktowane jako środek ostateczny i winno opierać się wiarygodnym materiale dowodowym.
Zdaniem skarżącego żaden przepis prawny nie daje organowi administracji podstaw do dokonywania jakichkolwiek czynności w sposób niejawny dla stron, bez stosownego zawiadomienia o tym fakcie. Także przepisy ustawy prawo budowlane nakazują dokonywanie wszelkich czynności kontrolnych w obecności inwestora, kierownika budowy, domownika bądź chociażby przybranych osób trzecich. Powstaje w tym miejscu pytanie, na jakiej podstawie tego rodzaju czynności sprawdzające w niniejszym postępowaniu w dniu [...] stycznia 2008 roku przeprowadzono pod nieobecność właścicieli nieruchomości, a nadto jeszcze przed doręczeniem inwestorom postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponadto tego rodzaju wizja mogła jedynie wykazać istnienie określonych obiektów na działce skarżącego, natomiast nie było żadnej możliwości zweryfikowania funkcji, jakie te obiekty pełnią-
Napisano dalej, że jeżeli chodzi o złożone przez skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2004 roku to z całą pewnością nie mogło ono spowodować skutków w postaci zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Przez okres czterech lat nie przeprowadzono formalnie legalizacji obiektu i w konsekwencji budynek ten nadal ma status obiektu gospodarczego i za taki należy go traktować.
W świetle powyższego nie istnieje podstawa, na którą powołuje się organ l oraz instancji, a warunkująca wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie udzielonego pozwolenia na rozbudowę, a dotycząca sposobu użytkowania budynku gospodarczego nr [...]. Zachodzi okoliczność wyłączająca wstrzymanie wykonania decyzji, a to z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w wyniku wznowienia.
W dalszej części skargi stwierdzono, że organ całkowicie bezpodstawnie przyjmuje, że nie doszło do naruszenia uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu. O czynności oględzin z dnia [...] marca 2008 roku w ogóle nie został poinformowany inwestor w osobie skarżącego A.M-C. Zawiadomiono jedynie drugiego inwestora, przy czym właścicielem posesji jest właśnie A.M.-C., a nie H.M.-C. Tym samym uniemożliwiono skarżącemu udział w tej czynności, podobnie jak w dniu [...] stycznia 2008 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma charakteru suspensywnego co wynika przede wszystkim stąd, że wznowienie postępowania najczęściej następuje w długim czasie po wydaniu decyzji ostatecznej, która z reguły bywa już wykonana i automatyczne wstrzymywanie jej wykonania byłoby bezprzedmiotowe i niecelowe. Wprowadzenie takiej generalnej możliwości godziłoby również w zasadę wykonalności decyzji ostatecznych i powodowałoby groźbę posługiwania się wnioskiem o wznowienie postępowania tylko po to, aby odwlec wykonanie decyzji nieprzychylnej dla zainteresowanego.
Mogą jednakże istnieć sytuacje szczególne, w których wstrzymanie wykonania decyzji przy wznowieniu postępowania jest celowe i dlatego ustawodawca wprowadził regulację art. 152 § 1 k.p.a., którą jednak ze względu na podane tu okoliczności należy uznać za wyjątkową. Powoduje to, że interpretacja art. 152 § 1 winna mieć charakter ścieśniający.
Kluczowe znaczenie przy tej interpretacji i przy ocenie zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, ma użyte przez ustawodawcę w art. 152 § 1 k.p.a. słowo: "prawdopodobieństwo" połączone w tym przepisie ze słowami: "okoliczności sprawy". Wykładnia tych określeń powinna brać pod uwagę fakt, że ustawodawca administracyjnoprawny, wydający regulacje bezwzględnie obowiązujące (ius cogenś) bardzo rzadko odwołuje się do prawdopodobieństwa i bardzo rzadko nakazuje organom administracji publicznej przewidywanie jakichś potencjalnych skutków ich działań. Organy mają działać "tu i teraz", a nie powinny opierać się o hipotezy. Dlatego też zdaniem Sądu słowo: "prawdopodobieństwo" użyte w cyt. przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.
W analizowanej tu sprawie okoliczności sprawy nie są pewne - przeciwnie - są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej, który wznowił postępowanie nie ma takich kompetencji ani nie jest nawet w stanie zbadać tych okoliczności na etapie kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Na tym etapie nie prowadzi on pełnego postępowania dowodowego. Gdy okoliczności te są sporne, będzie je badał w toku wznowionego postępowania a rezultat tego badania może być różny.
Sporną okolicznością w badanej sprawie jest to, czy budynek oznaczony w projekcie zagospodarowania działki Nr [...] jako gospodarczy, jest budynkiem mieszkalnym. Dodatkowy dowód w tej sprawie (protokół oględzin PINB z marca 2008 r.), przedstawiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego jest sprzeczny z ustaleniami organu a przynajmniej pokazuje, że organ administracyjny nie ustalił aktualnego stanu rzeczy. Sąd w niniejszej sprawie nie rozstrzyga o prawdzie obiektywnej, natomiast pojawiające się tu sprzeczności dobitnie świadczą o tym, że organy orzekające w sprawie były w błędzie twierdząc, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę w wyniku wznowienie postępowania.
W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 152 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ten sposób potwierdził się podstawowy zarzut wniesionej skargi. Zarzuty pozostałe - dotyczące nie poinformowania stron o czynności oględzin, nie mają w sprawie znaczenia.
Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art.200 tejże ustawy.