Wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2008 r., II SA/Kr 976/07

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r.

Sprawa

sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Skład

Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek
Bernadetta Szczypka protokolant

Uzasadnienie

II SA/Kr 976/07

Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania U.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr. [...], którą ustalono, że U.W. nienależnie pobrała w okresie od dnia [...].2006 do [...].2007 świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatek jednorazowy do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka na rzecz dziecka: W.S. przyznane decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] oraz określono wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami na datę wydania decyzji na kwotę 1582.82 zł. W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 30 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr. 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138§ 1 pkt. 1 k.p.a.

Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] Nr. [...], Prezydent Miasta K. przyznał U.W. zasiłek rodzinny na dziecko W.S. na okres od [...] 2006r. do [...] 2007r. oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na ten okres i dodatek jednorazowy z tytułu urodzenia dziecka.

Następnie decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta K. uchylił swoją decyzję z dnia [...] w zakresie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej w okresie od [...] 2006r. do [...] 2007r. i odnośnie dodatku z tytułu urodzenia dziecka W.S. Podstawę faktyczną tej decyzji stanowiło ustalenie, że U.W. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z ojcem dziecka – P.S. i nie wychowuje wspólnie z nim dzieci, a jako osoba samotnie wychowująca córkę nie spełnia warunków z art. 7 pkt. 5 i 3 pkt. 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. z powołaniem m. in. na przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalił, że pobrane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. "z dnia [...]" Nr.[...] świadczenia rodzinne w okresie od [...] 2006r. do [...].2007r. w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu wychowywania dziecka W.S. oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka są nienależne i określił wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę łączną 1582.82 zł (w tym 1.512.00 zł - suma pobranych świadczeń i 70.82 zł - odsetki na datę decyzji). W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył organ l instancji okoliczności, na podstawie których decyzją z dnia [...] przyznano zasiłek rodzinny i dodatki na rzecz dziecka W.S. oraz okoliczności, na podstawie których wydano decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję w sprawie przyznania tych świadczeń, wobec niespełnienia przez matkę U.W. warunków przewidzianych art. 7 ust. 5 i art. 3 pkt. 17 a w/w ustawy. Przywołując treść przepisów art. 30 ust. 1 i 2 ustawy organ uznał, że pobrane świadczenia są nienależne i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami

W odwołaniu od tej decyzji U.W. podnosiła, że dodatek rodzinny na rzecz W.S. został odebrany niesłusznie, gdyż jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Podnosiła, że ojciec córki W. i jej brata D. od niedawna podjął pracę i łoży dobrowolnie niewielkie kwoty na rzecz dzieci. Zdaniem odwołującej się przysługiwał jej zasiłek z tytułu wielodzietnej rodziny wskazywała, że jest zadłużona i nie jest w stanie zwrócić kwot pobranych.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] została wydana w wyniku postępowania wznowieniowego, uchylono nią decyzję w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu wychowywania W.S. w rodzinie wielodzietnej i z tytułu urodzenia dziecka i znajduje oparcie w piśmie MOPS z dnia [...]. 01.2007r. oraz oświadczeniu U.W. z dnia [...] stycznia 2007r., z których wynika, że samotnie wychowuje dzieci, oraz że na rzecz D.S. i W.S. nie zasądzono alimentów od ich ojca.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodzi przypadek pobrania świadczenia nienależnie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy t.j. przyznania lub wypłacenia świadczenia na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie. Organ Odwoławczy ustalił, że wydając decyzję z [...] o przyznaniu prawa do zasiłku i dodatku na rzecz W.S. organ l instancji orzekał na podstawie niezgodnego z prawem oświadczenia U.W., a zatem zachodziła podstawa do wydania decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za pobrane nienależnie i orzeczenia o jego zwrocie.

Wskazano też, iż w odrębnym postępowaniu możliwe jest rozpoznanie wniosku o umorzenie kwoty pobranych świadczeń w całości lub w części zawartego w złożonym odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła U.W. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa podniosła, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia i podtrzymała podniesione w odwołaniu twierdzenia, że nie prowadzi z ojcem W.S. wspólnego gospodarstwa, ale że łoży on dobrowolnie na swoje dzieci, a na dzieci starsze ich ojciec częściowo płaci alimenty, lecz uzyskane dochody uprawniają ją do świadczeń pomocy społecznej, z których korzysta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.Nr.153, poz. 1269 z póź.zm.) w związku z art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. -przedmiotem kognicji Sądu wywołanej skargą jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawując tę kontrolę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie.

Wyjść należy od przypomnienia, że granice sprawy, w zakresie których rozstrzyga Sąd rozpoznając skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyznacza przedmiot utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Decyzja ta oparta jest zaś na przepisie art. 30 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr. 228, poz. 2255 z późn. zm.) jako podstawie prawnej do orzeczenia o uznaniu świadczenia za pobrane nienależnie oraz o obowiązku jego zwrotu.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - dalej ustawa - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się w drodze decyzji, która stanowi podstawę wypłaty - pobrania tych świadczeń.

Znajduje w aktach sprawy ustalenie, że decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta K. uchylił swoją decyzję z dnia [...] w części w jakiej dotyczyła przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka W.S. w rodzinie wielodzietnej w okresie od [...]2006r. do [...] 2007r. oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Podstawę tej decyzji stanowiło ustalenie organów, że skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 7 ust.5 w zw. z art. 3 pkt. 17 a ustawy do powstania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na W.S., gdyż jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu tych przepisów, ale nie spełniającą warunków z art. 7 ust. 5 ustawy.

Poza granicami sprawy, w której złożono niniejszą skargę pozostaje zatem kwestia oceny z punktu widzenia zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Z tych względów zarzuty skargi, w których stara się wykazać, iż nie było podstaw do wydania tej decyzji, pozostają poza kontrolą Sądu w tej sprawie. Od decyzji z dnia [...] służyło bowiem skarżącej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego jak wynika z akt sprawy nie skorzystała.

Wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] orzekającej o uznaniu pobranych świadczeń rodzinnych za nienależne i o obowiązku ich zwrotu, a utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], nastąpiło w dniu następnym, po upływie 14 dni do wniesienia odwołania od decyzji z [...], a zatem w warunkach gdy decyzja ta uzyskała w świetle art. 16 § 1 k.p.a. przymiot decyzji ostatecznej.

Jednakże uchylenie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] decyzji tego organu z dnia [...]., w części przyznania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych na W.S. w okresie od dnia [...]2006r. do [...].2007r., nie stanowi samodzielnej i wystarczającej podstawy do ustalenia, że przyznanie lub wypłacone za ten czas świadczenia podlegają obowiązkowi zwrotu.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust.1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu. Przepis ten w ust. 2 pkt. 1-3 definiuje świadczenia, które ustawa uważa za pobrane nienależnie. Wydanie zatem decyzji ustalającej, iż dane świadczenie jest nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, wymaga poczynienia przez organy dalszych ustaleń faktycznych na okoliczność, czy zachodzi którakolwiek z ustawowo przewidzianych przesłanek uznania świadczenia rodzinnego za nienależne.

Organ l instancji w uzasadnieniu swej decyzji odwołał się do ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych, a w odniesieniu do okoliczności mających uzasadniać wydanie decyzji stwierdzającej nienależne pobranie świadczeń i orzekającej o ich zwrocie, ograniczył się do zacytowania przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przewidziane tymi przepisami okoliczności faktyczne, w których świadczenie rodzinne staje się nienależne są zróżnicowane. W myśl art. 30 ust. 2 pkt. 1 za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeśli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Uznanie zatem świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy, wymaga ustalenia, iż łącznie wystąpiły trzy okoliczności. Po pierwsze, że danego rodzaju świadczenie rodzinne zostało wypłacone za oznaczony czas. Po drugie, że w okresie wypłaty zaistniały okoliczności, które powodują ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych (np. zmiany w liczbie członków rodziny, zmiany dochodu i inne), albo powodują wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych. Po trzecie osoba pobierająca świadczenia była pouczona - oczywiście w czasie ich pobierania - o braku prawa do pobierania świadczeń. Podkreśla się w literaturze (pow. Jakub Ostałowski, Samorząd Terytorialny 2006/4/48; ustawa o świadczeniach rodzinnych - świadczenia nienależnie pobrane), że takie pouczenie winno być umieszczone w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia lub pouczeniu wydawanym stronie za potwierdzeniem odbioru.

Inne są przesłanki faktyczne uznania świadczenia za nienależnie pobrane na podstawie art.30 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Za nienależnie pobrane w rozumieniu tego przepisu ustawa uważa świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Taka regulacja wskazuje, iż uznanie świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 wymaga wykazania świadomego działania osoby pobierającej świadczenie, przez złożenie fałszywego zeznania lub dokumentu albo wprowadzenia w błąd (np. przez przemilczenie), co miało wpływ na przyznanie i wypłatę świadczenia. Przy tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, nie jest istotne czy składający fałszywe zeznanie, dokument albo w inny sposób świadomie wprowadzający w błąd organ, ma zarazem świadomość, że podane okoliczności mają doniosłość prawną dla powstania lub utraty prawa do świadczenia. Tylko takie rozumienie przepisu art. 30 ust. 2 pkt. 2 tłumaczy, dlaczego przy tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, ustawodawca nie powtórzył zawartego w art. 30 ust. 2 pkt. 1 wymogu pouczenia osoby pobierającej świadczenia o okolicznościach, w których prawo to ustaje, ulega zawieszeniu lub następuje wstrzymanie wypłaty świadczeń.

Z niedostatków decyzji organu l instancji zdawał sobie sprawę organ odwoławczy sanując je ustaleniem, że w sprawie zachodzi sytuacja nienależnie pobranego świadczenia opisana przepisem art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przyznanie skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych nastąpiło na podstawie niezgodnego z prawdą oświadczenia skarżącej. Za podstawę uznania za niezgodne z prawdą oświadczenie skarżącej, że prowadzi wspólne gospodarstwo z ojcem W.S., przyjął kolejne oświadczenie skarżącej z [...] stycznia 2007r. i potwierdzone pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].2007r., że samotnie wychowuje wszystkie dzieci.

Jednakże sama niezgodność z prawdą złożonego oświadczenia przy wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa z ojcem dziecka nie jest równoznaczna z fałszywością zeznania lub dokumentu albo ze świadomością wprowadzenia organu w błąd. To na organie ciąży obowiązek wykazania, że osoba pobierająca świadczenie działała ze świadomością i zamiarem złożenia fałszywego zeznania lub dokumentu albo wprowadzenia organu w błąd.

Na tle okoliczności sprawy stanowisko organu odwoławczego przyjmujące taki zamiar wyprowadzony z różnicy oświadczeń składających w celu skorzystania ze świadczeń rodzinnych i świadczeń pomocy społecznej jest co najmniej przedwczesne.

Ustawa w przepisie art. 3 pkt 17a definiuje osobę samotnie wychowującą dziecko - jako pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Przesłanka samotnego wychowywania dziecka stanowi, z zastrzeżeniu regulacji zawartych w art. 7 pkt. 5 ustawy kryterium oceny przysługiwania prawa do zasiłku.

Przy wniosku skarżąca złożyła dnia [...].10.06 oświadczenie (k. [...] akt), że "prowadzi wspólne gospodarstwo z ojcem W.S. Zarazem na druku wniosku skreśliła swój podpis pod częścią [...] oświadczeń zawartych w treści wniosku. Przyczyny tych skreśleń akta nie oddają. Oświadczenia w części III dotyczącej dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie złożono.

W złożonym dnia [...] 2007r. na potrzeby starań o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej oświadczeniu skarżąca stwierdziła, że sama od 2000r. wychowuje czworo dzieci, oraz że nie ma przyznanych alimentów na D. i W.S.

Nie zostały zatem rozważone przez organy te wzajemnie treści złożonych oświadczeń i nie wskazały organy okoliczności z powodu, których złożone przez skarżącą oświadczenie przy wniosku o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz W.S. było złożone świadomie nieprawdziwe, a miało doniosłość prawną dla przyznania i wypłaty świadczeń.

Nie każde nieuzasadnione przyznanie -świadczenia, np. w następstwie nie wyjaśnienia przez organ okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji, musi owocować obowiązkiem jego zwrotu.

Naruszenie zatem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przy zbieraniu i ocenie zebranego materiału z punktu widzenia przesłanek do uznania świadczenia za nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy i orzeczenia o obowiązku jego zwrotu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę będą organy nadto miały na względzie że;

• znajdująca się w aktach sprawy decyzja (k.[...]) Prezydenta Miasta K. Nr. [...] orzekająca o przyznaniu świadczeń rodzinnych m. in. na rzecz W.S., opatrzona jest data [...] października 2006r., a nie datą [...] września jak to przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, (k.[...] akt) oraz Prezydent Miasta K. w orzeczeniu i uzasadnieniu swojej decyzji z [...]. (k. [...] akt),
• wydane dnia [...]. (k. [...] akt) na podstawie art. 113 k.p.a. postanowienia, w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej, nadają tej samej decyzji z dnia [...] oznaczonej Nr. [...], dwa różne oznaczenia...........[...] i....... [...] w następstwie czego nie wiadomo, która z decyzji wydanych [...] ma jaki numer po jego sprostowaniu, i usuną we właściwym trybie wskazane niedokładności.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 Lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.)

Treść uchylonych decyzji uzasadnia orzeczenie oparte na przepisie art. 152 powołanej ustawy, iż nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutki do czasu prawomocności wyroku.