Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23.01.2003 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr.89 poz.414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz. U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał A. i K. Z. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy utwardzeniu dojazdu na działkę oznaczoną Nr [...] położoną w [...] od strony ul. [...] na długości ok. 70m i szerokości średnio 5m.
Zażalenie W. L. i A. O. - L. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia z dnia 18.03.2003 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc w uzasadnieniu co następuje:
1/ organ l instancji wydał decyzję z dnia [...].2002 r. nakazał A. i K. Zalińskim dokonanie rozbiórki - przywrócenia realizowanej drogi dojazdowej do działki oznaczonej Nr [...] stanowiącej łąkę na odcinku długości ok. 70 m i szerokości średnio 5,0 m do stanu pierwotnego ale decyzja ta w trybie odwoławczym została uchylona w całości decyzją organu II instancji z dnia [...].2002 r., z uwagi na to, że prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, 2/ podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].2003 r., że K. Z. w odległości ok. 70m od krawędzi ul. [...] zamontował przesuwną metalową bramę o szerokości 5,00m wraz z wykonaniem podkładu betonowego o powierzchni ok. 10 m2, przy czym od strony wschodniej tj. działki M.K. ułożono odcinek o długości 4,Om licząc od bramy w kierunku północnym z krawężników betonowych, 3/ K. Z. oświadczył do protokołu, że roboty budowlane przy dojeździe były wykonywane w końcu [...] 2002 r. i zostało wówczas wykonane wyrównanie terenu, koryto i położona została rura kanalizacyjna w celu odwodnienia drogi dojazdowej wraz z nałożeniem podbudowy z rumosza skalnego.
Zjazd z drogi powiatowej istnieje od co najmniej 15 lat i służy jako dojazd do działki użytkowanej rolniczo, 4/ zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Biorąc pod uwagę, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ l instancji słusznie uznał za konieczne wstrzymanie dalszych robót. Nie ma przy tym znaczenia, czy w postanowieniu zostały wymienione wszystkie realizowane roboty. W sprawie nie ma zastosowania art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., co zostało wyjaśnione w decyzji organu II instancji z dnia [...].2002 r.,
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyli W. L. i A. O. a - L. i wnosząc o jego uchylenie zarzucili, "brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy pod względem zgodności z prawem, bowiem utrzymanie w mocy postanowienia organu / instancji prowadzącemu sprawę w trybie art. 50 ust. 1 punkt 1 ustawy Prawa Budowlanego poprzez wstrzymanie robót jest w zupełności niesłuszne, gdyż stosownym jest rozbiórka". Wykonane roboty nie stanowią odstępstwa od wydanego pozwolenia, czy zgłoszenia na budowę, zostały wykonane samowolnie, a ich rodzaj i stan można jasno określić, gdyż mają cechy ukształtowanego obiektu budowlanego. Stanowią drogę dojazdową o długości 70 m, utwardzoną kamieniem i rumoszem, wybetonowaną na powierzchni kilkunastu metrów2, zabezpieczoną krawężnikami typu ciężkiego na szerokości około 5 m. Pod powierzchnią drogi ułożono rurę PCV, która nie stanowi jej odwodnienia, a służy do odprowadzenia ścieków z działki, na której znajduje się masarnia Zalińskich wprost do przydrożnego rowu, biegnącego wzdłuż ulicy [...] przy której mieszkają.
Przedmiotowa droga narusza interes faktyczny i prawny skarżących, bowiem usytuowanie drogi i sposób prowadzenia robót naruszyły ich własność gruntową i ogrodzenie, a w przyszłości po dokończeniu robót zostanie zakłócony spokój w obrębie działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.).
Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu l instancji naruszają prawo.
Zacząć należy od pewnych ogólnych kwestii. Otóż jak się wydaje organ l instancji poczuł się związany stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002 r., którą uchylono decyzję organu l instancji z dnia [...].2002 r, nakazującą dokonanie rozbiórki i przywrócenia realizowanej drogi dojazdowej do działki oznaczonej Nr [...] stanowiącej łąkę na odcinku długości ok. 70 m i szerokości średnio 5,0 m do stanu pierwotnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Że tak było świadczy okazana przez skarżącego, na rozprawie przed Sądem w dniu 23.01.2007 r., decyzja z dnia [...].2003 r., podjęta przez organ 1 instancji w trybie art. 51 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakazująca inwestorom zaniechanie wykonywania dalszych robót przy przedmiotowej budowli.
Skutkiem decyzji kasacyjnej podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest obowiązek organu l instancji ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia od początku wszystkich okoliczności sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa administracyjnego. Z art. 138 § 2 kpa nie wynika, aby organ l instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, by organ odwoławczy był uprawniony do udzielania wskazówek co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji. Z ustaleń faktycznych przytoczonych przez organ II instancji wynika jasno z jakim obiektem budowlanym mamy do czynienia (zamontowanie bramy o szerokości 5,00 m wraz z wykonaniem podkładu betonowego o powierzchni ok. 10 m2, ułożenie od strony wschodniej tj. działki M.K. na odcinku o długości 4,0 m licząc krawężników betonowych).
Art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) odnosił się do obiektów budowlanych a obiektem budowlanym jest budowla. Przez wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., pojęcie "drogi" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę której celem jest przystosowanie do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W pojęciu "drogi" użytym w przepisie art. 3 pkt 3 mieszczą się wszystkie rodzaje dróg, bowiem ustawodawca nie uczynił w tym przepisie zastrzeżenia, iż przez budowlę rozumie jedynie drogi publiczne.
Gdyby przyjąć rozumowanie organu II instancji zawarte w decyzji z dnia 23.12.2002 r., iż art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie można zastosować w sprawie z uwagi na to, że prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, to paradoksalnie należałoby oczekiwać aż samowolny inwestor całkowicie "ukształtuje obiekt budowlany" i dopiero wtedy stosować sankcję rozbiórki. Ustalenia organów wskazują jednoznacznie jaki rodzaj obiektu budowlanego (budowli) inwestor wykonał i w związku z tym sprawę należało rozpatrzeć pod kątem dyspozycji art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c oraz art. 135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.