Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w części i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nałożył na A Spółkę Akcyjną z siedzibą w L., obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 października 2014 roku, robót budowlanych polegających na rozebraniu istniejącego docieplenia z płyt styropianowych, oczyszczeniu, wyrównaniu i zagruntowaniu powierzchni ścian, przyklejeniu ocieplenia z płyt styropianowych o stopniu twardości M15 i grubości 10 cm, mechanicznym mocowaniu kotwami przyklejonych płyt styropianowych, zgodnie z wytycznymi producenta wybranego systemu dociepleń oraz założeniu siatki podtynkowej z nałożeniem warstwy zaprawy klejowej, zgodnie z wytycznymi producenta wybranego systemu dociepleń, na ścianach szczytowych budynków na nieruchomościach przy ul. A 56 i ul. A 60 w Ł. po wykonanej rozbiórce budynku na nieruchomości przy ul. A 58 w Ł. na działce nr ewid. 34/1, obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.).
W odwołaniu A Spółka Akcyjna z siedzibą w L. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku rozebrania istniejącego docieplenia z płyt styropianowych na ścianach szczytowych budynków na nieruchomościach przy ul. A 56 i ul. A 60 w Ł. po wykonanej rozbiórce budynku na nieruchomości przy ul. A 58 w Ł. na działce nr ewid. 34/1, obręb [...]. Mocą tej samej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części umarzając postępowanie pierwszej instancji w zakresie dotyczącym obowiązku oczyszczenia, wyrównania i zagruntowania powierzchni ścian, przyklejenia ocieplenia z płyt styropianowych o stopniu twardości M15 i grubości 10 cm, mechanicznego mocowania kotwami przyklejonych płyt styropianowych, zgodnie z wytycznymi producenta wybranego systemu dociepleń oraz założenia siatki podtynkowej z nałożeniem warstwy zaprawy klejowej, zgodnie z wytycznymi producenta wybranego systemu dociepleń, na określonych ścianach szczytowych.
W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż podczas przeprowadzonych w dniu 14 maja 2014 roku oględzin organ stwierdził, że budynki przy ul. A 56, 58 i 60 w Ł. stanowiły wschodnią pierzeję ulicy A, budynek przy ul. A 58 został wyburzony z pozostawieniem ściany frontowej o wysokości ok. 2,50 m, wyburzenie budynku spowodowało odsłonięcie południowej ściany szczytowej budynku frontowego i części prawej oficyny na nieruchomości przy ul. A 56 oraz północnej ściany szczytowej budynku frontowego na nieruchomości przy ul. A 60, odsłonięte ściany szczytowe budynków przy ul. A 56 i 60 zostały ocieplone płytami styropianowymi, docieplenia są w złym stanie technicznym (widoczne ubytki płyt styropianowych, co pozwoliło stwierdzić, że płyty styropianowe nie są przyklejone do podłoża, które nie zostało oczyszczone i wyrównane, mocowanie mechaniczne płyt styropianowych jest niewystarczające, na płyty nie została założona siatka podtynkowa z nałożeniem warstwy zaprawy klejowej oraz wyprawa tynkarska, część płyt styropianowych nie przylega całą powierzchnią do ściany).
Organ pierwszej instancji ustalił również, iż właścicielem nieruchomości przy ul. A 58 w Ł. (działka nr 34/1) jest A Spółka Akcyjna, właścicielem nieruchomości przy ul. A 56 w Ł. (działka nr 33/5) jest Gmina Miasto Ł., a jej wieczystymi użytkownikami osoby fizyczne posiadające prawo wyodrębnionych lokali w budynku, a właścicielem nieruchomości przy ul. A 60 w Ł. (działka nr 35) jest A. M.. W sprawie nie jest także wątpliwe, iż rozbiórka budynku na nieruchomości przy ul. A 58 została wykonana przez A Ł. – T. Spółkę Akcyjną (poprzednik prawny A Spółki Akcyjnej) na podstawie decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]). W opisie technicznym projektu rozbiórki budynku, stanowiącym załącznik do w/w pozwolenia na rozbiórkę wskazano, iż rozbiórka budynku frontowego i oficyny spowoduje odsłonięcie przylegających do nich ściany budynków (frontowego i oficyny na posesji przy ul. A 56, frontowego przy ul. A 60), zatem należy zaplanować wykonanie docieplenia tych ścian.
Zaprojektowano wykonanie tych dociepleń płytami styropianowymi M15 o grubościach min. 10 cm. Ponadto organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego stwierdził, iż roboty rozbiórkowe oraz roboty dociepleniowe ścian zewnętrznych zostały wykonane w zakresie objętym pozwoleniem na rozbiórkę w całości, jednakże roboty dociepleniowe zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi poprzez upadek oderwanych przez silny podmuch wiatru płyt styropianowych na ciąg pieszy przy ul. A, zatem prace te wykonano w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach, tj. warunkach technicznych wykonywania robót budowlanych, a także z wytycznymi producentów systemów dociepleń, poprzez brak mocowania płyt styropianowych do podłoża zaprawą klejową, zastosowanie niewystarczającej ilości kotew do mocowania płyt oraz brak siatki podtynkowej z nałożoną warstwą wyprawy tynkarskiej. W tak ustalonym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za uzasadnione wydanie kwestionowanej w odwołaniu decyzji nakładającej na A Spółkę Akcyjną obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 października 2014 roku, określonych robót budowlanych w ścianach szczytowych budynków na nieruchomościach przy ul. A 56 i 60 po wykonanej rozbiórce budynku na nieruchomości przy ul. A 58.
Podsumowując ustalony w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, iż podziela pogląd organu pierwszej instancji w kwestii zasadności ingerencji organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia docieplenia ścian budynków do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże organ odwoławczy zauważył, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest wadliwa, a jej wadliwość jest niemożliwa do wyeliminowania w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu drugiej instancji istotną kwestią budzącą wątpliwości stanowi fakt, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny, bowiem gdy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy skorzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności.
W świetle tego organ odwoławczy dostrzegł, iż w decyzji organ stopnia powiatowego zawarł dwa wzajemnie wykluczające się rozwiązania, mające na celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Organ pierwszej instancji zobligowany był dokonać wyboru właściwego rozwiązania prawnego w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego w sprawie, czego niewątpliwie nie zrealizował. Nie można nakazać rozebrania istniejącego docieplenia z płyt styropianowych i jednocześnie zobowiązać do wykonania docieplenia poprzez oczyszczenie, wyrównanie i zagruntowanie powierzchni ścian, przyklejenie ocieplenia z płyt styropianowych o stopniu twardości M15 i grubości 10 cm i mechaniczne mocowanie kotwami przyklejonych płyt styropianowych, ponieważ takiej możliwości nie przewidują przepisy Prawa budowlanego. W sprawie nakaz wykonania docieplenia poprzez oczyszczenie, wyrównanie i zagruntowanie powierzchni ścian, przyklejenie ocieplenia z płyt styropianowych i mechaniczne mocowanie kotwami przyklejonych płyt styropianowych, dotyczy wykonania nowych robót budowlanych, na których wykonanie niezbędne jest – w zależności od wysokości obiektu – uzyskanie pozwolenia na ich wykonanie.
W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję w określonej części, uchylając w pozostałej części i umarzając postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie.
W konkluzji odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, iż podniesione w nim argumenty nie zasługują na uznanie w świetle przytoczonych powodów.
W skardze do sądu administracyjnego A. M. – właściciel działki nr ewid. 35 zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 60 wskazał, iż kwestionuje decyzję drugiej instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, domagając się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w tej części. Zdaniem autora skargi w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż organ nadzoru budowlanego nie może zobowiązać – na mocy wskazanego przepisu – do wykonania robót budowlanych, na których wykonanie niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Choć w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest expressis verbis wyrażona możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, to jednak mieści się ona w kategorii robót budowlanych.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa Budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Istotne jest, aby czynności i roboty budowlane nałożone w decyzji na inwestora były skonkretyzowane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.
Uczestnik postępowania – A Spółka Akcyjna z siedzibą w L., w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 roku, wniósł o oddalenie skargi argumentując, iż obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może dotyczyć tylko przywrócenia wykonywanych prac do stanu zgodności z prawem. W związku z tym nie daje on podstaw do nałożenia samoistnego obowiązku na stronę postępowania. Restytucyjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma również to znaczenie, że w razie stwierdzenia stanu niezgodności z prawem organ może nałożyć na stronę jedynie obowiązki mające na celu zniesienie negatywnych skutków niezgodności – nie jest natomiast uprawniony do kreowania powinności "pozytywnego" działania polegającego na podniesieniu funkcjonalności danego obiektu. W sprawie nieuprawnione było zobowiązanie do wykonania ocieplenia budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Przypomnieć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a w pozostałym zakresie uchylająca tą decyzję i w tym zakresie umarzająca postępowanie. Organ pierwszej instancji mocą przywołanej decyzji zobowiązał uczestnika postępowania – A Spółkę Akcyjną z siedzibą w L. do wykonania określonych robót budowlanych w ścianach szczytowych budynków zlokalizowanych w Ł. przy ul. A 56 i 60. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych robót budowlanych, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej obowiązku rozebrania istniejącego docieplenia z płyt styropianowych na ścianach szczytowych wskazanych budynków, a uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części umarzając postępowanie pierwszej instancji w zakresie dotyczącym obowiązku oczyszczenia, wyrównania i zagruntowania powierzchni ścian, przyklejenia ocieplenia z płyt styropianowych o stopniu twardości M15 i grubości 10 cm, mechanicznego mocowania kotwami przyklejonych płyt styropianowych, zgodnie z wytycznymi producenta wybranego systemu dociepleń oraz założenia siatki podtynkowej z nałożeniem warstwy zaprawy klejowej, zgodnie z wytycznymi producenta wybranego systemu dociepleń, na określonych ścianach szczytowych.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W sprawie – jak słusznie dostrzegły organ obu instancji – stan techniczny wykonanego przez uczestnika postępowania, który dokonał rozbiórki kamienicy w zabudowie pierzejowej, ocieplenia ścian szczytowych dwóch budynków jest zły. Wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę ocieplenie w postaci płyt styropianowych nie jest stabilnie umocowane na ścianach, zatem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa przechodniów na pobliskiej ulicy. Ustalenie w tym zakresie obligowało organy nadzoru – w ramach swoich kompetencji – do podjęcia odpowiednich działań. W ramach tych czynności organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora robót (będącego – jak już wcześniej wskazywano – uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego) do rozbiórki istniejącego ocieplenia i wykonania nowego ocieplenia z wykorzystaniem płyt styropianowych o określonych parametrach. Sposób wykonania nowego ocieplenia również został szczegółowo określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego takie rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem organ pierwszej instancji jednocześnie zobowiązał do rozbiórki istniejącego ocieplenia, a następnie do jego ponownego wykonania. Słusznie zatem organ odwoławczy wykorzystując uprawnienia reformatoryjne określone w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż organ zobowiązał uczestnika postępowania do wykonania robót budowlanych, których realizacja może wymagać uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji tych robót organowi administracji architektoniczno – budowlanej.
Niewątpliwie po wykonaniu rozbiórki ocieplenia ścian bocznych sąsiednich obiektów, po wykonaniu rozbiórki kamienicy w zabudowie pierzejowej, stały się ścianami szczytowymi tych budynków. Niemniej jednak – zdaniem składu orzekającego – kwestia ewentualnego pogorszenia warunków technicznych odsłoniętych po rozbiórce obiektów, jako wykraczająca poza zakres postępowania administracyjnego, należy do zagadnień prawa cywilnego i stosunków sąsiedzkich.
Reasumując zaakcentować wypada, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organy z zachowaniem norm prawa procesowego, w szczególności dokumentując w odpowiedni sposób każdą z podejmowanych w postępowaniu czynności. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego spełnia wymagania określone w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż – z powodów wskazanych uprzednio – jej argumenty nie zostały uznane przez skład orzekający za uzasadnione.
Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.
LS