Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 i 2 i częściach wspólnych budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji przy ul. A 20a.
Podstawą wskazanego rozstrzygnięcia, był według organu fakt, iż jeden ze współwłaścicieli w/w nieruchomości, a jednocześnie inwestor - J. P. nie żyje i zachodzi konieczność ustalenia następców prawnych. Dla przedmiotowego postępowania istotny jest również wynik sprawy dotyczącej omawianej posesji, która toczy się od 2002 r. przed Sądem Rejonowym Ł. z wniosku J. T. w sprawie zniesienia współwłasności - rozstrzygnięcia dotyczącego części wspólnych sygn. akt [...].
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie J. T. podniosła, iż od 2002 r. domagała się od organu I instancji wykonania inwentaryzacji robót budowlanych w częściach wspólnych, natomiast nigdy nie występowała o inwentaryzację w lokalach mieszkalnych, stanowiących odrębną własność. Zażądała wykonania: decyzji PINB nr [...] z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], decyzji PINB nr [...] z dnia [...] Jej zdaniem, organ I instancji winien jak najszybciej wydać rozstrzygnięcie w sprawie dachu i kominów, gdyż obecny ich stan grozi zawaleniem i pożarem oraz zagraża zdrowiu. Podsumowując oświadczyła, iż zawieszenie postępowania uważa za bezzasadne.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 i 2 oraz częściach wspólnych budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A 20a w Ł.. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa podkreślił, iż podmiotami postępowania, mającego na celu wyjaśnienie, kto, kiedy i jakiego rodzaju roboty budowlane samowolnie wykonał są przede wszystkim inwestorzy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest więc rozstrzygnięcie dotyczące rzeczy wspólnej. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałaby zależność prowadzenia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych od rozstrzygnięcia w/w kwestii przez sąd powszechny. Jeśli zaś chodzi o argumenty podniesione z zażaleniu, organ II instancji uznał je za bezzasadne, albowiem nie dotyczą przedmiotowego postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. T. wniosła o jego uchylenie.
Jej zdaniem, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., albowiem organ administracyjny nie pojął żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców J. P.. Natomiast brak następców prawnych inwestorki, podobnie jak i brak rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy Ł. sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności, stanowi obligatoryjną podstawę zawieszenia postępowania.
Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona.
Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego prozstrzygnięcia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Winien więc dokonać oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała go strona skarżąca.
Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkować winno uchyleniem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć zarówno I jak i II instancji.
Zaskarżonym postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania. Wskazana podstawa prawna niewątpliwie dawała organowi odwoławczemu prawo do uchylenia postanowienia organu I instancji, w żadnym jednak razie nie upoważniała do umorzenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, dobitnie wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 1996r. I SA/674/95 ONSA 1997/2/94, który sąd orzekający w pełni przyjmuje i akceptuje, iż organ rozpatrujący sprawę na skutek zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. swym postanowieniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji jednocześnie umorzyć postępowania I instancji na zasadzie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia stwierdzono jednoznacznie, że "(...)orzekając w kwestii nieprawidłowości zawieszenia postępowania, organ nie był uprawniony do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego. Fakt, że art. 144 k.p.a. przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, nie oznacza, że przepisy te można stosować wprost i bez ograniczeń. Z instytucji umorzenia postępowania organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) organ wyższego stopnia może skorzystać w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją można umorzyć postępowanie i tak brzmi przepis art. 105 § 1 k.p.a., do którego art. 144 nie ma zastosowania." Podkreślić dodatkowo również należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może mieć w tym przypadku odpowiedniego zastosowania, jako że nie występuje w przedmiotowej sprawie (dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych) odrębne postępowanie "w przedmiocie zawieszenia postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993r. SA/Wr 1744/92 OSP 1995/1/21, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995r. SA/Wr 96/95 OSP 1997/11/201, wyrok NSA z dnia 22 października 1998r. I SA 421/98 Lex nr 44546, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r. IV SA 1439/99 Lex nr 80588).
Zgodzić należy się jednak z poglądem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wbrew stanowisku skarżącej prezentowanemu w skardze, iż postępowanie dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. A 20 a nie jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie (art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.) Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii dotyczącej zniesienia współwłasności pozostaje bez wpływu na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych.
W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Musi wiec istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 2314/00, Lex nr 55746). Jeżeli taki związek w sprawie nie zachodzi, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest dopuszczalne, co też organ II instancji słusznie podniósł.
Nie można jednak odmówić słuszności zarzutom skargi, dotyczącym naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracyjny żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców J. P. w sytuacji gdy brak następców prawnych inwestorki stanowi obligatoryjną podstawę zawieszenia postępowania. Zauważyć należy, że organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu kwestie tę całkowicie pominął.
W przedmiotowej sprawie fakt śmierci współwłaścicielki nieruchomości i jednocześnie inwestorki części robót objętych przedmiotowym postępowaniem zdaje się nie budzić wątpliwości, bowiem potwierdzają go w swoich pismach zarówno skarżąca jak i uczestnik postępowania T. P.. Brak jest jednak w aktach sprawy informacji, kiedy zdarzenie to miało miejsce. Organ nie podjął bowiem żadnych działań, jak wynika to z akt administracyjnych, zmierzających do ustalenia nie tylko tego faktu, ale i kręgu ewentualnych spadkobierców, a także ustalenia czy wezwanie tychże spadkobierców do udziału w sprawie nie jest możliwe. Tymczasem z treści przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w toku postępowania nie jest możliwe. Tym samym tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania jeżeli ustalenie i wezwanie spadkobierców do udziału w sprawie jest możliwe (vide: wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 r., IV SA 1456/00, Lex nr 80657; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., I SA 972/99, Lex nr 55748). W przedmiotowej sprawie, przed podjęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania wobec śmierci strony organ nie wyjaśnił, czy wezwanie spadkobierców do udziału w sprawie jest możliwe. Brak jest w aktach sprawy dokumentów mogących wskazywać, iż organ podjął jakiekolwiek działania w tym kierunku. Tak więc uznać należy, iż wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ I instancji było okolicznościach przedmiotowej sprawy przedwczesne.
Rozstrzygając ponownie sprawę, organ winien w myśl przedstawionych wskazówek ocenić, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności ustalić kiedy strona zmarła i czy wezwanie jej spadkobierców do udziału w sprawie nie jest możliwe. Te podstawowe ustalenia umożliwią podjecie organowi właściwych działań.
Wskazane wyżej uchybienia obligowały sąd do uchylenia rozstrzygnięć obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.