Uzasadnienie
Decyzją z 6 października 2023 r., nr KO.4111.454.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 28 sierpnia 2023 r., nr [...], odmawiającą przyznania W.Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z.Z.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, a następnie wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji W.Z. wyjaśnił, że opiekuje się chorą matką, która jest po udarze mózgu i sparaliżowaniu kończyn lewych. Jest osobą pampersowaną i ledwo chodzącą o lasce. Wnioskodawca podkreślił, że mama była zdrowa, pracowała na siebie i swoje wydatki, ale stało się, że zachorowała w wieku 66 lat i potrzebuje opieki. Wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnoprawności mamy, gdyż nie może podjąć żadnej pracy, ponieważ opiekuje się mamą. Pozostałe rodzeństwo ma swoje rodziny i nie pomaga mamie. Natomiast jak podaje odwołujący zrezygnował z zatrudnienia, aby zająć się mamą.
Dalej Kolegium, w oparciu o przepisy art. 17 u.ś.r., wyjaśniło zasady nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wskazało, że Z.Z. (osoba wymagająca opieki) jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] lipca 2023 r., nr [...]. Z treści orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 czerwca 2023 r. Orzeczenie wydano do 31 lipca 2024 r.
Następnie organ II instancji wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył syn osoby wymagającej opieki, W.Z., który znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że W.Z. nie jest osobą czynną zawodowo oraz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jest osobą rozwiedzioną, ma troje dzieci, na które ma zasądzone alimenty. Ma troje rodzeństwa, brata B. K., z którym nie utrzymuje kontaktu, brata J.Z., który jest czynny zawodowo oraz siostrę D.Z., która nie jest czynna zawodowo z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z.Z. jest po przebytym udarze niedokrwiennym mózgu, na skutek którego zmaga się niedowładem połowicznym lewostronnym oraz depresją.
Porusza się samodzielnie po mieszkaniu czy środowisku przy pomocy laski. W ciągu dnia Z.Z. nie jest pampersowana, natomiast z uwagi na problemy z trzymaniem moczu oraz toaletą mieszczącą się w podwórku profilaktycznie na noc ma zakładany pampers. Na spacery zabierana jest przez syna w miarę możliwości pogodowych 1 raz dziennie. Wymaga pomocy w ubraniu się z uwagi na występujące ograniczenia ruchów kończyn lewostronnych górnej i dolnej. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, potrzeby fizjologiczne załatwia samodzielnie, sama utrzymuje higienę okolic intymnych. Podawanie leków oraz wizyty u lekarza odbywają się w towarzystwie W.Z. z uwagi na problemy jego matki ze zrozumieniem treści oraz brakiem zdolności pisania i czytania. W.Z. wykonuje podstawowe czynności domowe, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, pierze, pomaga matce w ubraniu, podaje leki i uczestniczy w wizytach lekarskich oraz załatwia sprawy urzędowe.
Z wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy wynika, że czynności wykonywane przez W.Z. podczas opieki nad matką nie wykraczają poza zakres podstawowej opieki i nie stoją na przeszkodzie podjęcia ewentualnego zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "opieki" czy "sprawowania opieki", przyjmuje się więc, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że opieka powinna być stała lub długotrwała. Konieczność takiej bowiem opieki nad osobą niepełnosprawną - stałej lub długotrwałej - wynika ze wskazań zawartych w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc, aby mówić o sprawowaniu opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka musi być stała lub długoterminowa. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania; nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, lecz stanowi rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która opieki wymaga.
Należy więc przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia (pracy zarobkowej). Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Zauważyć w tym miejscu należy, że takich ustaleń faktycznych nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Należy podkreślić, że o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj, ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Zauważyć trzeba, że zawarte w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazania w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej odnoszą się do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. W każdej indywidualnej sprawie właściwy organ musi więc dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia bądź zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia.
Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązany jest więc w toku prowadzonego postępowania wyjaśnić i ustalić w odniesieniu do indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, czy osoba występująca o przyznanie przedmiotowego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej (spowodowanej chorobą i niepełnosprawnością osoby bliskiej i potrzebą opieki nad nią), że gdyby nie ta sytuacja, w dalszym ciągu mogłaby ona wykonywać zatrudnienie, z którego zrezygnowała w związku z koniecznością opieki, bądź mogłaby podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, gdyby nie konieczność sprawowania opieki.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Jak wynika z akt sprawy osoba wymagająca opieki nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie po mieszkaniu czy środowisku przy pomocy laski. Nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków czy załatwianiu potrzeb fizjologicznych (Z.Z. pampersy zakładane ma profilaktycznie na noc z uwagi na nietrzymanie moczu i toaletę znajdującą się poza budynkiem mieszkalnym). Sama utrzymuje higienę osobistą.
Zauważyć należy, że czynności domowe, wykonywane przez W.Z. w postaci prania, sprzątania, robienia zakupów, gotowania, stanowią normalne prace, wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo. Czynności takie prawdopodobnie podejmowałby również odwołujący jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawną matką. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 ustawy do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Opieka nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Natomiast pomoc i towarzyszenie matce w wizytach lekarskich, pomoc w ubraniu się oraz podanie leków nie stanowią na tyle czasochłonnych czynności, aby uniemożliwić W.Z. podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Powyższe czynności podejmowane przez W.Z. na rzecz matki, mają w uznaniu Kolegium, charakter czynności stanowiących pomoc dla niej, a nie opiekę, nie wyczerpują tym samym znamion przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki - a nie pomocy - nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona przez część doby. Podobnie należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc a nie opieka. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z tytułu samego legitymowania się przez bliską osobę niepełnosprawną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mimo zawartego w orzeczeniu wskazania dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Organ II instancji dodał, że chociaż ustawodawca nie wskazał w ustawie o świadczeniach rodzinnych, co należy rozumieć pod pojęciem "opieki", to znaczenie tego pojęcia można próbować zdefiniować posiłkując się przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857). Przepis § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi: "Standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych". Termin opieka wiąże się więc z całkowitą zależnością osoby niepełnosprawnej od otoczenia (...), podczas gdy udzielanie pomocy oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji (...). Podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sposób sprawowania opieki "musi mieć charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić".
Reasumując, zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że charakter czynności wykonywanych przez W.Z. na rzecz niepełnosprawnej matki, z uwzględnieniem stopnia jej samodzielności, nie ma znamion opieki, która z racji czasochłonności i koniecznego zaangażowania uniemożliwia zainteresowanemu aktywność zawodową. Wobec powyższego odwołujący nie spełnia przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W.Z. podnosząc, że jest na co dzień z matką, która w żaden sposób sobie nie radzi. Matka potrzebuje jego opieki przez 24 godziny na dobę. Skarżący podniósł, że nie może się nigdzie ruszyć, ponieważ matka się bardzo boi. Przez około miesiąc musi ją dokarmiać, ponieważ ręka jest całkiem niewładna. Nie ma w związku z tym możliwości podjęcia żadnej pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna albowiem decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem organu pomoc strony zasadniczo sprowadza się wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie ich członkowie pracują. W konsekwencji odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że w ocenie organu zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze. Inaczej mówiąc opieka nad matką nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez stronę pracy.
W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść tego orzeczenia jest więc dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem.
Natomiast do organów administracji należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Innymi słowy dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18; z 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1334/21 – orzeczenia dostępne w CBOSA).
Należy jednocześnie podkreślić, że sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. W zakres opieki, o której mowa w art. 17 u.ś.r. wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 354/22, CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są w tym kontekście pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Nie można także sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia, jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać.
Innymi słowy opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Stała opieka powinna być zatem rozumiana jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą (wyroki: WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 531/23, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, WSA w Łodzi z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 137/22, z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 212/22 i sygn. akt II SA/Łd 200/22, z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 214/22 – dostępne w CBOSA).
W tym kontekście, w realiach kontrolowanej sprawy, na podkreślenie i analizę zasługuje również ustawowa definicja niepełnosprawności. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. ilekroć w ustawie mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis ten odsyła zatem do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 100 z późn. zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Tak skonstruowana definicja niepełnosprawności w stopniu znacznym wskazuje, że pojęcie opieki nad osobą niepełnosprawną obejmuje zarówno czynności stricte opiekuńcze, do których zalicza się pielęgnację w zakresie samoobsługi, higieny osobistej czy karmienia, jak i czynności polegające na koniecznej pomocy niesionej choremu w codziennym funkcjonowaniu, w tym w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, leczenia i rehabilitacji. Ustawodawca wymaga natomiast, aby celem jednych i drugich było zapewnienie choremu pełnienia ról społecznych.
Wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa reguły kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Powyższe przepisy wskazują, że ustawodawca do opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zalicza te czynności, które wynikają z całkowitej zależności osoby od otoczenia, przy czym nie ogranicza ich do podstawowych czynności życia codziennego, ale obejmuje także czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Natomiast udzielanie pomocy polega na wsparciu w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku.
Dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki organ powinien ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia). Konieczne jest również ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb. Istotne znaczenie mają zatem potrzeby podopiecznego wynikające z jego stanu zdrowia, które determinują zakres niezbędnych czynności, w tym czynności o charakterze pomocowym oraz z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, o ile są to czynności, których wykonywanie przez wnioskodawcę jest skutkiem niepełnosprawności podopiecznego.
Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym fakt sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, z których wynika przede wszystkim obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).
Mając na uwadze ustalenia dokonane w niniejszej sprawie przez organ pomocowy stwierdzić należy, że pozostają one w sprzeczności z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, którym legitymuje się Z.Z.. We wspomnianym orzeczeniu nie tylko uznano, że matka skarżącego jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, ale przede wszystkim stwierdzono, że powyższe oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzenia gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem.
W niniejszej sprawie organ z jednej strony ustalił, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą, pampersowaną, nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi (karmienia, ciągłego podawania napojów, podawania leków, podłączania kroplówek, robienia zastrzyków, opatrywania odleżyn). Porusza się samodzielnie po mieszkaniu przy pomocy laski. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, potrzeby fizjologiczne załatwia samodzielnie, sama utrzymuje higienę okolic intymnych.
Natomiast z drugiej strony pracownik socjalny ustalił, że podawanie leków oraz wizyty u lekarza odbywają się w towarzystwie W.Z. z uwagi na problemy jego matki ze zrozumieniem treści oraz brakiem zdolności pisania i czytania. W.Z. wykonuje podstawowe czynności domowe, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, pierze, podaje leki i uczestniczy w wizytach lekarskich oraz załatwia sprawy urzędowe. W miarę możliwości pogodowych raz dziennie zabiera matkę na spacer. Szczególnej pomocy matka skarżącego wymaga w ubraniu się z uwagi na występujące ograniczenia ruchów kończyn lewostronnych górnej i dolnej.
Zdaniem Sądu organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącego jest całkowicie zależna od otoczenia, to oznacza, że prawdopodobnie bez pomocy świadczonej przez syna, Z.Z. nie mogłaby samodzielnie funkcjonować. Jeszcze raz przypomnieć należy, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego).
Organy winny zatem wziąć pod uwagę nie tylko to, jakie czynności skarżący wykonuje w związku z opieką nad matką, ale również to, czy ze względu na stopień dysfunkcji organizmu matki te czynności mieszczą się w ramach koniecznej pomocy niesionej choremu w codziennym funkcjonowaniu, w tym w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, leczenia i rehabilitacji.
W tej sytuacji stanowisko organów administracji, że opisane czynności, które skarżący wykonuje w ramach sprawowanej nad matką opieki, to zwykłe prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymuszają na nim rezygnacji z zatrudnienia, jest wynikiem zbyt pobieżnej oceny okoliczności tej sprawy. Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem, które z zakresu czynności opiekuńczych z góry wykluczyło świadczoną przez skarżącego pomoc oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątnie, itd. Wyjaśnienia wymagało zatem ustalenie, czy w związku ze stanem zdrowia matki konieczne jest, aby skarżący nie tylko przygotowywał posiłki, ale również czuwał nad tym, żeby matka je zjadła oraz aby wypijała niezbędną ilość napojów, przyjmowała leki o wyznaczonych godzinach. Skarżący nie kwestionuje, że chora matka wykonuje sama lub z jego pomocą większość czynności życiowych, jednak organ nie ustalił tego, czy skarżący musi czuwać, aby w ogóle zostały one wykonane.
Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w wyroku.