Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 grudnia 2013 r. U. i W. P. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogi dojazdowej wraz ze zjazdem publicznym na ul. A, na działce nr ewid. 6/6 położonej w K. przy ul. A. Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania M. N., W. M., J. P., J. i L. M. oraz W. i J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołań J. M., L. M., W. G., J. G. oraz uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania na skutek pozostałych odwołań.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647, ze zmianami), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Określił przeznaczenie działki – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; linię zabudowy – nieprzekraczalną – jako przedłużenie linii wyznaczonej przez elewację frontową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce sąsiedniej o nr 6/10; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – maksymalne 14% powierzchni działki dla całej zabudowy na działce; szerokość elewacji frontowej – dla każdego z budynków mieszkalnych – do 16,0 m z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – dla każdego budynku – od 3,5 do 7,0 od poziomu terenu; geometrię dachu – dla każdego z budynków mieszkalnych dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 20° do 40°, kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły do frontu działki, wysokość głównej kalenicy – od 6,50 do 11,0 m od poziomu terenu.
Organ wskazał też, że ogrodzenie od strony dróg powinno być usytuowane w linii rozgraniczającej zgodnie z załącznikiem graficznym (od strony drogi wewnętrznej w granicy działki), ponadto dopuścił podział działki i określił możliwość dokonania tego podziału na podstawie analizy wielkości, dostępu i rodzaju użytkowania działek sąsiednich określając: minimalną powierzchnię działki po podziale - nie mniej niż 550 m2 (z wyłączeniem działki pod drogę wewnętrzną), minimalną szerokość frontu działki po podziale - nie mniej niż 16,0 m, dostęp z drogi publicznej do działek po podziale - do ul. A projektowaną drogą wewnętrzną, przez projektowany zjazd publiczny, sposób użytkowania każdej nowowydzielonej działki po podziale - jako działka budowlana pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, wskazując, iż należy przedstawić do zaopiniowania wstępny projekt podziału wykonany przez uprawnioną osobę. Organ wyjaśnił, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono strony postępowania i załączono skrócone wypisy ze skorowidzu działek, przylegających bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości (działki o numerach ewidencyjnych 6/5, 6/10 i 6/12).
Ponadto, uprawniony architekt przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przygotował nowy projekt decyzji. Organ wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50,0 m. Szerokość frontu działki, objętej wnioskiem ustalono zgodnie z § 2 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (tj. części działki, która bezpośrednio przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli do ul. A) i wynosi ona około 28,0 m. Zakresem analizy objęto teren oznaczony na mapie i obejmujący sąsiednie działki, w odległości 3 x 28,0 m = 84,0 m, przy czym działki lub tereny, wchodzące częściowo w obrys obszaru wyznaczonego w ten sposób włączono do obszaru analizowanego w całości.
W granicach obszaru analizowanego znalazły się działki, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, niektóre z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi lub produkcji rolnej (typu szklarnie). Część działek jest niezainwestowana lub użytkowana rolniczo. Organ uznał więc za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co pozwoliło na wyznaczenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem. Stwierdził, że wnioskodawca planuje podział działki, wydzielenie drogi wewnętrznej oraz wykonanie zjazdu publicznego na drogę gminną - ul. A, uznając tym samym, że inwestor spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, planowana inwestycja ma możliwość zasilania w energię elektryczną oraz wodę z sieci miejskich. W rejonie działki objętej wnioskiem nie istnieje miejska sieć kanalizacji sanitarnej, ale wnioskodawca planuje odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników na ścieki. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (działki objęte wnioskiem położone są w granicach administracyjnych miasta K.), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie projektowanego zjazdu publicznego z ul. A, uzgodniono na załączniku graficznym z zarządcą drogi - Referatem Techniczno-Inwestycyjnym Urzędu Miejskiego w K. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. N. i W. M.. W treści odwołania zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pomimo ograniczenia analizy spełnienia warunków jedynie do budowy budynków mieszkalnych, pomijając jednocześnie analizę czy na przedmiotowym obszarze występuje budowla w postaci drogi wewnętrznej, której utworzenie również zakłada planowana inwestycja.
Wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy narusza ona przepisy ustawy o prawie budowlanym (wymogi jakim ma odpowiadać budowla), ustawy o gospodarce nieruchomościami (brak wskazania sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla planowanej do wydzielenia nieruchomości) oraz § 4-8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie określa przebiegu, położenia ani parametrów planowanej drogi wewnętrznej ani linii rozgraniczających teren inwestycji. Zdaniem odwołujących się, wydana decyzja narusza art. 54 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji w zakresie drogi wewnętrznej, zaniechanie wskazania położenia, przebiegu czy też parametrów technicznych planowanej drogi, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy zachodzą podstawy do uzgodnienia projektu decyzji.
Wskazali także na naruszenie art. 54 ust. 3 ustawy poprzez brak doręczenia załącznika graficznego skarżonej decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy z naniesieniem planowanej inwestycji i ograniczenie działania organu jedynie do poinformowania stron postępowania o możliwości zapoznania się z jego treścią, art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi tj. nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji treści tego uzgodnienia. Zdaniem odwołujących się, organ bezzasadnie uznał, że budowla planowana do realizacji na działce 6/6 stanowi drogę wewnętrzną, podczas gdy definicja drogi wewnętrznej przewiduje, że jest ona dostępna dla nieokreślonej liczby korzystających, tymczasem inwestorzy nie przewidują włączenia planowanej inwestycji do ogólnodostępnego ruchu drogowego, co wyklucza jej kwalifikację jako drogi wewnętrznej, naruszając tym samym art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Zarzucili także naruszenie art. 94 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uzgodnienie podziału nieruchomości o nr ewid. 6/6 pomimo braku wskazania sposobu zapewnienia dostępu planowanej do wydzielenia działki do drogi publicznej oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 oraz art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku wytyczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia, czy istniejące połączenia komunikacyjne zapewniają planowanej do wydzielenia działce inwestora dostęp do drogi publicznej. Powołali dodatkowo naruszenie przepisów procesowych tj. 7, 10, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z uwagi na brak możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji wnieśli o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości o nr ewid 6/6, w celu ustalenia przebiegu planowanej drogi wewnętrznej, z uwzględnieniem wariantu, stwarzającego najmniejsze obciążenie dla nieruchomości sąsiednich z uwagi na hałas, drgania oraz kurz generowany przez pojazdy, poruszające się po planowanej drodze, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia jakiego natężenia hałas, drgania oraz zakurzenia będą generować samochody, poruszające się po planowanej do wydzielenia drodze wewnętrznej na działce o nr ewid. 6/6, ze szczególnym uwzględnieniem wariantu zakładającego wydzielenie drogi wewnętrznej na całej długości działki o nr ewid 6/6, zakładającego uzyskanie przez działkę o nr ewid 6/16 (stanowiącą również własność inwestorów) połączenia z ul. A i poruszaniem się tak wydzieloną drogą wewnętrzną ciężkich samochodów ciężarowych o musie przekraczającej 10 ton.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji uwzględnił uwagi Kolegium, dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Ponownie przeprowadził analizę urbanistyczną, w której ustalił strony postępowania oraz załączył dokumenty, potwierdzające posiadaną legitymację procesową, dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, prawidłowo także ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy w sposób zgodny z zastanym ładem przestrzennym, w tym z uwzględnieniem istniejących cech zabudowy zarówno pod względem urbanistyki jak i walorów architektonicznych oraz krajobrazowych. Ustalone decyzją, docelowe parametry planowanych budynków zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków istniejących na działkach poddanych analizie.
Nadto, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych. Inwestor planuje na nieruchomości budowę dwóch domów oraz wskazując na zamiar wydzielenia fragmentu terenu, mającego w przyszłości pełnić funkcję drogi dojazdowej do powstałych (również w przyszłości, po spełnieniu odpowiednich warunków) dwóch odrębnych działek. Kwestia późniejszego podziału działek w sposób wskazany przez inwestora nie podlega ocenie ani organu l instancji ani Kolegium w tym postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów strony w przedmiocie braku spełnienia parametrów technicznych przyszłej drogi, mającej powstać na terenie nieruchomości, czy jej złej kwalifikacji według norm ustawowych.
Organ podkreślił, że dokonując podziału nieruchomości na mniejsze działki trzeba zapewnić dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych dziatek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W przedmiotowej sprawie inwestor jest właścicielem całej nieruchomości, która ulec ma podziałowi na dwie działki budowlane i drogę wewnętrzną. Zachowanie warunków techniczno-budowlanych badane jest natomiast dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w to postępowanie, bowiem stanowiłoby to naruszenie przepisów o właściwości organów, a w konsekwencji prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia obarczonego wadą rażącego naruszenia prawa.
Za nieuzasadnione uznał także zarzuty odwołania, dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku. Ponadto, w przypadku gdy planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Rozważania co do przyszłych hipotetycznych inwestycji, które miałyby być planowane niejako w uzupełnieniu nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu, prowadzonym aktualnie przed Kolegium. Organ wyjaśnił, że procedura ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji to sformalizowany ciąg czynności prawnych i przepisy tu obowiązujące nie przewidują przeprowadzenia oględzin nieruchomości inwestowanej z udziałem wszystkich stron postępowania ustalonych w oparciu o analizę urbanistyczną.
Również brak jest podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia opinii biegłego w zakresie hałasu, który generować będą pojazdy, poruszające się w trakcie budowy inwestycji czy te poruszające się po wydzielonej drodze dojazdowej do drugiej działki w głębi nieruchomości. Uznał, że niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa, mającym wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Ponadto, część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, a zatem brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zainteresowanym zlokalizowania inwestycji w terenie. Kolegium przyznało, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wystosował do stron zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a., ale jego zdaniem, okoliczność ta nie może dyskwalifikować wydanej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. N., powielając argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 109 § 1 i 110 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie prawidłowo i skutecznie doręczono decyzję organu I instancji podczas gdy w istocie nie doręczono załącznika do decyzji w postaci mapy zasadniczej. Zarzuciła brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych oraz zakwestionowała oddalenie wniosków dowodowych, powołanych w odwołaniu i w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w obowiązującym systemie prawa nie ma normy nakazującej uzyskania dla drogi wewnętrznej uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej, a decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o jakimkolwiek ewentualnym przyszłym podziale przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej uzasadnieniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Opierając się na tak zakreślonej kognicji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa w stopniu wskazanym w powołanym wyżej przepisie.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).
Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).
W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy, uznać należy za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że funkcja zabudowy terenu została zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalenie warunków zabudowy objęło wszakże również m.in. "drogę wewnętrzną", stanowiącą przedmiot sporu w niniejszej sprawie. W tym zakresie zwrócić należy zatem uwagę, że wniosek inwestorów z dnia 12 grudnia 2012r. obejmował "budowę zjazdu publicznego oraz drogi dojazdowej i budowę dwóch budynków mieszkalnych z całą infrastrukturą techniczną". Wniosek wspomniany nie był w toku postępowania modyfikowany.
W świetle jego brzmienia wydaje się zatem, iż określenie charakteru drogi, ma w niniejszej sprawie znaczenie nie wyłącznie lingwistyczne. Określenie charakteru drogi jako "dojazdowej" sugeruje służebny jej charakter w stosunku do planowanej inwestycji (budowy dwóch budynków o charakterze mieszkalnym). Wbrew zarzutom skargi, droga wewnętrzna nie musi przy tym mieć charakteru publicznie dostępnego. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie swojej dostępności, która może w szczególności zależeć od tego, kto jest zarządcą drogi albo jej właścicielem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014r., sygn.akt II OSK 2121/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia wspomniana nie należy wszakże do sfery decyzyjnej organu urbanistycznego.
Jak bowiem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, ani ustalenia ewentualnych parametrów drogi wewnętrznej (względnie dojazdowej) ani też wyznaczenia jej przebiegu (podobnie zresztą jak lokalizacji każdego z obiektów, którego dotyczy ustalenie warunków zabudowy), nie dokonuje się w decyzji ustalającej warunki zabudowy. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012r., sygn.akt II OSK 1543/11 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 5 lutego 2014r., sygn.akt II SA/Kr 1495/13, w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013r., sygn.akt II SA/Po 766/13, w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 830/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przeprowadzenie natomiast szczegółowej analizy urbanistycznej "w zakresie czy na przedmiotowym obszarze występuje budowla w postaci drogi wewnętrznej", nie stanowi elementu koniecznego dla ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, przy założeniu, iż wspomniana droga wewnętrzna (określana przez inwestorów jako dojazdowa) stanowi element infrastruktury dla planowanej inwestycji (budowy budynków mieszkalnych).
Nie są zatem trafne zarzuty skargi, związane z wadliwie przeprowadzoną analizą urbanistyczną w tym zakresie czy też nieprawidłową konstrukcją zaskarżonej decyzji, nie określającą parametrów technicznych czy przebiegu drogi. Za prawidłowe uznać też należy stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczące odmowy przeprowadzenia dowodów w postaci oględzin nieruchomości, stanowiącej działkę nr 6/6 "w celu ustalenia przebiegu planowanej drogi wewnętrznej (...)" oraz dowodu z opinii biegłego "w celu ustalenia jakiego natężenia hałas, drgania oraz zakurzenie będą generować samochody poruszające się po planowanej do wydzielenia drodze wewnętrznej (...)". Jak bowiem wyżej wskazano, zgłoszone wnioski dowodowe nie dotyczą okoliczności, rozstrzyganych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Niezależnie jednak od zarzutów skargi, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym z uwagi na uchybienia organów, dostrzeżone z urzędu.
Dokumenty stwierdzające zapewnienie dla inwestowanej działki mediów, nie dotyczą bowiem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (dotyczą działek 6/16 i 6/18 a nie 6/6). Nie można zatem uznać, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto z akt sprawy nie wynika w jaki sposób inwestor chce rozwiązać kwestię odprowadzenia ścieków z terenu inwestycji. Przyjęta w zaskarżonej decyzji koncepcja odprowadzania ścieków do projektowanej lokalnej kanalizacji sanitarnej nie odpowiada woli inwestora w tym zakresie.
Art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) nie stanowi także podstawy dla określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości. Zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w rozumieniu pkt 2 powołanego przepisu, oznacza zgodność z warunkami ustawowo określanymi w tejże decyzji, wskazanymi w art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych a w szczególności w zakresie; warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji) nie zaś kompetencję organu urbanistycznego do określania zasad podziału nieruchomości.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu, wyrażonego w tym zakresie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011r., syn.akt II SA/Lu 742/11, dopuszczającego taką możliwość. Jak bowiem wyżej wskazano, elementy decyzji o warunkach zabudowy, określa przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wśród nich regulacji zezwalających na określenie warunków podziału nieruchomości, tak jak to przewidują przepisy, określające przedmiot miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Należy zaś podkreślić, że decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego są aktami o innym charakterze prawnym niż plany miejscowe, wydanymi w innym trybie. Próby określenia decyzji jako substytutu planu miejscowego są pozbawione podstaw. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2005r., sygn.akt II OPS 3/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2008, str. 463). Tym samym wszelkie ustalenia decyzji, dotyczące powyższej kwestii (zawarte w pkt 7 decyzji organu I instancji) pozbawione są podstawy prawnej.
Nie tracąc z pola widzenia wskazanych wyżej błędów, mających decydujący wpływ na wynik sprawy, Sąd za trafną uznał natomiast konkluzję strony skarżącej, iż brak jest uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą dróg gminnych (z uwagi na planowany zjazd). Organ I instancji co prawda powołał się na uzgodnienie z dnia 23 maja 2014 r., wyrazem którego ma być adnotacja na załączniku mapowym do decyzji, jednakże taką formę uzgodnienia uznać należy za niewystarczającą. W sytuacji, gdy zarządcą drogi jest ten sam organ, który ustala warunki zabudowy dla inwestycji nie ma obowiązku wydawania odrębnego postanowienia uzgadniającego, natomiast uzgodnienie takie powinno stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować odniesienie w uzasadnieniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12, z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/07 oraz w Łodzi z dnia 4 grudnia 2013r., sygn.akt II SA/Łd 699/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie ocenił warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą gminną, a w każdym razie wobec braku zamieszenia w decyzji tej motywacji, nie sposób poddać jej kontroli.
Pozostałe zarzuty skargi, w świetle przedstawionego wyżej stanowiska, uznać należy bądź za niezasadne (w odniesieniu do parametrów i przebiegu projektowanej drogi wewnętrznej) bądź za bezprzedmiotowe (w zakresie warunków podziału nieruchomości). Nietrafne są także zarzuty procesowe, związane z naruszeniem art. 10 k.p.a. Prawidłowe oraz poparte utrwalonym i dominującym w tym zakresie orzecznictwem jest bowiem stanowisko organu odwoławczego, że załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy doręczany jest jedynie inwestorowi. Co prawda w orzecznictwie było prezentowane stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, reguła ta w konkretnych sytuacjach może - ze względów praktycznych i ekonomicznych - doznawać wyjątków.
Taki pogląd jest też akceptowany w orzecznictwie sądowym (II OSK 1368/09; II SA/Bk 619/10). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Inne niż inwestor strony postępowania mają natomiast zapewnioną możliwość zapoznania się treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy.
Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może on odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006r., II OSK 831/05 ONSAiWSA 2006/6/157). W rozpoznawanej sprawie, formułowany przez stronę skarżącą zarzut dotyczył postępowania przed organem I instancji i powiązany był z wnioskami dowodowymi, sformułowanymi w odwołaniu (wskazane wyżej: dowód z oględzin oraz z opinii biegłego). Ponieważ zaś wnioski te zostały rozpoznane przez organ odwoławczy, nadto okazały się one być oderwane od przedmiotu prowadzonego postępowania, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.
Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.)
Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne. Winny przy tym dopilnować, by wydawane orzeczenia w każdej instancji doręczane były wszystkim (nie wyłączając inwestorów) stronom postępowania.
LS