Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. skierowanym do adwokata M. F. powiadomił, iż na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., pozostawił bez rozpoznania zażalenie z dnia 7 lipca 2014r., wniesione na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], którym - na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. - odmówiono H. Z., reprezentowanej przez adwokata M. F. wglądu w akta sprawy administracyjnej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 27, z uwagi na nieusunięcie we wskazanym terminie braku formalnego w/w środka zaskarżenia, tj. nieprzedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, umocowującego adwokata M. F. do występowania w imieniu H. Z. przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie.
W związku z powyższym H. Z. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwestionując, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynność z dnia [...] z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. pozostawienia bez rozpoznania zażalenia z dnia 7 lipca 2014 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] wydane w sprawie nr [...].
Zaskarżonej czynności pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. oraz art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że zażalenie z dnia 7 lipca 2014 r. posiadało braki formalne, tj. nie został do niego załączony oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa umocowującego adwokata do występowania w imieniu H. Z. przed [...]Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie objętej wnioskiem pomimo, iż w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo złożone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, które umocowywało pełnomocnika do działanie "w sprawie", zaś zakres umocowania - wobec braku jego ograniczenia w treści pełnomocnictwa ustalony jest ex lege, wobec odpowiedniego stosowania w postępowaniu administracyjnym zasad obowiązujących w tym zakresie w postępowaniu cywilnym (m.in. art. 91 k.p.c.), wobec czego udzielone pełnomocnictwo uprawnia do występowania we wszystkich instancjach organów administracyjnych prowadzących sprawę określoną w treści pełnomocnictwa.
W związku z postawionym zarzutem, wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej - pozostawienia zażalenia z dnia 7 lipca 2014 r. bez rozpoznania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wytycznymi wskazującymi na powinność merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia 7 lipca 2014 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, że zażalenie dotknięte jest brakiem formalnym w postaci braku stosownego pełnomocnictwa. Zdaniem organu, nie sposób uznać, by wskazanie w treści pierwotnie złożonego pełnomocnictwa wyłącznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało na celu dookreślenie sprawy, jak stwierdził to pełnomocnik w odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia pełnomocnictwa. Taka redakcja pełnomocnictwa powoduje, że mocodawca dokonuje zawężenia zakresu umocowania udzielanego swemu pełnomocnikowi, a to oznacza, że organ administracji publicznej nie może dokonywać jego rozszerzenia. W omawianym pełnomocnictwie brak sformułowania, iż obejmuje ono umocowanie do działania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego/przed organami wszystkich instancji/przed organami nadzoru budowlanego/organami administracji publicznej, a to z kolei powoduje, że niemożliwe jest przyjęcie, że adwokat M. F. został umocowany do dokonania czynności procesowej polegającej na wniesieniu środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. - po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 3 k.p.a. - powiadomił o pozostawieniu środka zaskarżenia bez rozpatrzenia.
W piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił skargę zarzucając rażące naruszenie prawa: art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i pozostawienie odwołania skarżącej bez rozpoznania na skutek uznania, że osoba wnosząca skargę nie była umocowana do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed organem II instancji i nie uzupełniła w terminie braków formalnych odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa, w sytuacji w której tego typu uchybienie - o ile w rzeczywistości wystąpiło - powinno skutkować zastosowaniem art. 134 w związku z art. 123 k.p.a. i wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania; art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i niezwrócenie się bezpośrednio do strony wnoszącej odwołanie o wyjaśnienie, czy upoważniła ona adwokata wnoszącego odwołanie do działania w jej imieniu również w postępowaniu odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna pozostawienia bez rozpoznania zażalenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na nieusunięcie we wskazanym terminie braku formalnego zażalenia w postaci właściwego, w ocenie organu, pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed organem odwoławczym. Jako podstawę przedmiotowej skargi pełnomocnik wskazał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zasadniczą więc kwestią jest ocena, czy czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, tj. czy mieści się w katalogu aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Zauważyć należy, że zagadnienie to nie jest jednolicie interpretowane w doktrynie i judykaturze.
W jednym z prezentowanych poglądów jego zwolennicy podnoszą, że pozostawienie podania bez rozpoznania, jako czynność materialno-techniczna, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że osoba, do której adresowana jest ta czynność pozbawiona jest obrony swoich praw. Strona może bowiem złożyć do sądu skargę na bezczynność organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania. Dokonanie oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga wówczas kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (vide: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 6, - dostępny System Informacji Prawnej LEX; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 944/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niewątpliwie przyjęcie tego poglądu obligowałoby sąd do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie jako niedopuszczalnej.
Niemniej sąd, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, opowiedział się w całości za innym poglądem prezentowanym w orzecznictwie, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, podjęta przez organ administracyjny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II FSK 2624/10, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 180/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się, z wywiedzionym w przywołanych orzeczeniach stanowiskiem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a jest czynnością z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie wskazanego przepisu nie wymaga wydania postanowienia ani też decyzji administracyjnej (vide: uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, OSNCP 2000/19/702).
Podobnie uznać należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania, a zwłaszcza takiego podania, które jest środkiem zaskarżenia, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie prawo do żądania od organu administracyjnego, aby w drodze postępowania jurysdykcyjnego rozpoznał on określoną sprawę administracyjną, wynika generalnie z art. 61 § 1 k.p.a., zaś prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji wynika wprost z art. 78 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w tym prawo do złożenia środka zaskarżenia określa się mianem uprawnień procesowych. Nie wyklucza to jednak możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności organów administracyjnych, które tych uprawnień dotyczą. Taką właśnie czynnością jest pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze (vide: orzeczenia jw., T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 59).
Niemniej uznanie w przedmiotowej sprawie, że pozostawienie podania bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli dotyczy przypadku przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tak jak podnosi to strona skarżąca, nie przesądza jeszcze o skutecznym wniesieniu skargi.
Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej pismo organu z dnia [...] o pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania otrzymał w dniu 3 września 2014 r., zaś w dniu 3 października 2014 r. nadano w placówce pocztowej przedmiotową skargę do sądu za pośrednictwem organu, z pominięciem czynności przewidzianej w art. 52 § 3 p.p.s.a.
Tym samym, wobec nie wyczerpania trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. należało skargę jako niedopuszczalną odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, o czym orzeczono w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się również do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzić należy, że co do zasady, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zwrocie innych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi.
a.tp