Uzasadnienie
Uchwałą nr LXXXVIII/1823/14 z dnia 4 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p." w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Stanisława Przybyszewskiego, Kruczej, Zarzewskiej, Łomżyńskiej, gen. Jarosława Dąbrowskiego, Rzgowskiej, Bednarskiej, Wólczańskiej, Sieradzkiej i Piotrkowskiej oraz placu Reymonta.
W dniu [...] A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. reprezentowana przez adwokata M. W. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a) tiret 8, § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h), w której ochroną objęty został obiekt nieistniejący w chwili uchwalania planu, oznaczony w uchwale numerem [...]., wchodzący niegdyś w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...] i który zgodnie z prawem rozebrany został przed uchwaleniem planu, bez obowiązku odtworzenia. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie praw skarżącej, płynących z przysługującego jej prawa własności i ograniczenie zagospodarowania nieruchomości, poprzez nałożenie obowiązku odtworzenia obiektu, który został rozebrany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, przed podjęciem zaskarżonej uchwały;
- 2. art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez objęcie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiektu nieistniejącego, podczas gdy zabytkami są jedynie obiekty istniejące i tylko takie obiekty podlegają ochronie;
- 3. art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zastosowanie sposobu ochrony zabytku nieznanego ustawie, tj. objęcie ochroną nieistniejącego obiektu i ustalenie dla niego ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ochrona dotyczy jedynie obiektów istniejących;
- 4. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania w sposób sprzeczny z prawem oraz niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, polegające na objęciu ochroną obiektu nieistniejącego i nakazanie jego odtworzenia, w sytuacji gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie takiego ograniczenia;
- 5. art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie wykorzystania nieruchomości na cele zgodne z przewidzianymi w planie, przez zastosowanie nieznanego ustawie obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego, rozebranego zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną, co godzi w prawnie chroniony interes skarżącej i stanowi nadużycie planistyczne gminy;
- 6. zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz związanej z nią zasady ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez działanie organu samorządu gminnego, tj. Rady Miejskiej w Łodzi wbrew przepisom powszechnie obowiązującego prawa oraz wydanie aktu prawa miejscowego, którym nakazano odtworzenie budynku rozebranego zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.
Wobec sformułowanych zarzutów spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a) tiret 8, § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h) oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] na okoliczność uzyskania przez skarżącą ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego budynku i wobec tego legalności dokonanej rozbiórki; znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...], toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...]., wchodzącego w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...], w szczególności opinii organu ochrony zabytków w zakresie zgody na rozbiórkę obiektu i zwrócenia się do Prezydenta Miasta Ł. o załączenie do akt niniejszego postępowania wnioskowanych akt; odpisu z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność wykazania interesu prawnego skarżącej i przysługującego skarżącej prawa własności; zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do przedstawienia akt postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] i załączenie żądanych akt do akt niniejszego postępowania.
Motywując skargę Spółka wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...] oznaczonej jako działka nr [...], na której usytuowany jest zespół budynków dawnej Fabryki [...]. W skład tego zespołu wchodził niegdyś obiekt, oznaczony w przedmiotowej uchwale numerem [...]. Wobec powyższego. po stronie skarżącej istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w dniu 5 sierpnia 2015 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ale wezwanie to pozostało bezskuteczne. Rada Miejska w Łodzi uchwałą z dnia 16 września 2015 r. nr XVI/345/15 uznała za niezasadne wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Uchwała ta została doręczona skarżącej 2 października 2015 r. Wobec tego od dnia 2 października 2015 r. rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca złożyła skargę dnia 2 listopada 2015 r., więc ustawowy termin został zachowany.
Dalej Spółka podniosła, że w dniu 7 lutego 2008 r., po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], mocą której A Sp. z o.o. w Ł. uzyskała pozwolenie na rozbiórkę budynku nr [...]., wchodzącego w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...], położonej przy ul. B [...]. W/w decyzja stała się ostateczna dnia 6 marca 2008 r. Wskazując na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Spółka podniosła, że organ ochrony zabytków nie zastrzegł również, aby w decyzji znalazł się nakaz odtworzenia budynku. Zgodnie z tą decyzją, niezwłocznie po jej uprawomocnieniu, A Sp. z o.o. w Ł. dokonała rozbiórki przedmiotowego budynku, gdyż działanie takie było dla niej niezbędne z uwagi na pozyskanie dodatkowej powierzchni na nieruchomości. Gdyby na skarżącą w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nałożono obowiązek odtworzenia budynku, to wówczas zastanowiłaby się nad opłacalnością ponoszenia kosztów związanych z jego rozebraniem, a nie np. remontem czy modernizacją.
Jednak obowiązku takiego na skarżącą właściwe organy nie nałożyły, w związku z czym nie może ponosić negatywnych skutków, następczego, dokonanego kilka lat później, objęcia nieistniejącego już budynku ochroną. Dnia 29 kwietnia 2013 r., a więc już po dokonanej zgodnie z prawem rozbiórce budynku, Prezydent Miasta Ł., zarządzeniem nr [...] przyjął gminną ewidencję zabytków i włączył do niej karty adresowe obiektów, wymienionych w wykazie, stanowiącym załącznik do w/w zarządzenia. W założonej w/w zarządzeniem ewidencji umieszczono również, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, nieistniejący już wówczas obiekt, tj. budynek nr [...]., wchodzący uprzednio w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...].
Dla obszaru, na którym znajdował się budynek nr [...], w dacie w której ten obiekt już nie istniał, rozpoczęto procedurę planistyczną. Efektem było podjęcie dnia 4 czerwca 2014 r. przez Radę Miejską w Łodzi zaskarżonej uchwały. Skarżącą już w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłaszała uwagi dotyczące objęcia ochroną w planie obiektu nr [...] i wskazywała, że obiekt ten nie istnieje, gdyż zgodnie z prawem został rozebrany (Uwaga nr 5 z dnia 18.02.2014 r., Załącznik nr 2 do uchwały nr LXXXVIII/1823/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 04.06.2015 r., str. 27). Uwaga ta nie została uwzględniona z uwagi na rzekome zbyt późne jej złożenie. Uwaga ta nie dotyczyła jednak wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zgłoszona uwaga wskazywała na błąd w projekcie uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na niezgodności projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym, poprzez objęcie ochroną obiektu nieistniejącego i wykazane uchybienie mogło być skorygowane bez względu na nieuwzględnienie uwagi z powodów proceduralnych.
Obecnie doszło do sytuacji, w której na podstawie ostatecznej decyzji jednego organu gminy, tj. Prezydenta Miasta Ł. skarżąca dokonała zgodnie z prawem rozbiórki obiektu, a po kilku latach uchwałą innego organu gminy, tj. Rady Miejskiej w Łodzi uprzednio rozebrany, nieistniejący aktualnie obiekt został objęty ochroną poprzez obowiązek jego odtworzenia. Taka niekonsekwencja i sprzeczność w działaniach organów jednostki samorządu terytorialnego nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla strony, w sytuacji gdy działała ona w oparciu o zgodną z prawem decyzję i w zaufaniu do organu władzy publicznej.
Wobec powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie narusza chronione konstytucyjnie prawo własności oraz ogranicza możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością. Ograniczenie takie jest niezgodne z prawem, a nawet nie jest przewidziane przez przepisy prawa. Rada Miejska w Łodzi, ustalając ochronę dla obiektu nieistniejącego nadużyła przyznane jej władztwo planistyczne, poprzez nieuzasadnioną i niezgodną z prawem ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.
Zdaniem skarżącej w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkami są jedynie obiekty istniejące w chwili dokonania wpisu. Ustawa ma na celu ochronę obiektów istniejących poprzez przedsięwzięcie środków ograniczających prawo własności i swobodne dysponowanie takimi obiektami. Nie można zatem objąć ochroną obiektu, który fizycznie i prawnie nie istnieje. W niniejszej sprawie brak podstawy ustawowej, która uzasadniać mogłaby nakazanie odtworzenia budynku nr [...] i ograniczenie w tym zakresie prawa korzystania z nieruchomości poprzez ograniczenie jej zabudowy.
Skarżąca podniosła nadto, że zaskarżona uchwała godzi również w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą organy państwa mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa - organy państwa mogą podejmować tylko te działania, które prawo przewiduje, stanowiąc dla nich zadania czy przewidując kompetencje do ich realizacji.
W niniejszej sprawie Rada Miejska w Łodzi wyszła poza prawo, stosując formy ochrony zabytku przez prawo nieprzewidziane - obejmując ochroną obiekt, który nie istnieje, a także ograniczając prawo własności, nie mając ku temu ustawowej podstawy. W tej sprawie naruszona także została zasada ochrony zaufania obywatela do państwa.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Łodzi reprezentowana przez radcę prawnego S. K. wniosła o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W motywach odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy, a następnie przywołując brzmienie art. 3 u.p.z.p. stwierdził, że podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy u.p.z.p. i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów.
Zapisy rzeczonego planu dotyczące ochrony obiektów i obszarów posiadających wartość historyczną, w tym zabytków, znajdują umocowanie zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Są one wynikiem wielu opracowań specjalistycznych, analiz stanu istniejącego, prawnego i stanu wynikającego z dokumentów dotyczących obszaru objętego planem. Na potrzeby przygotowywanego planu wykonane zostało m.in. specjalistyczne opracowanie historyczne obejmujące również nieruchomość skarżącej Spółki. W dokumencie tym pod tytułem "Opracowanie urbanistyczno-historyczne wytyczne konserwatorskie do projektu planu" z marca 2011 r., którego autorem jest autorytet z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego prof. nadzw. dr hab. inż. arch. J. S., dla nieruchomości skarżącej, znajdującej się w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego założenia fabrycznego Fabryki [...] wyznaczono obszary i obiekty posiadające szczególne walory i wartość historyczną.
Między innymi w granicach "założenia fabrycznego [...]", jako obiekt do odtworzenia kubaturowego na podstawie obrysu murów zewnętrznych w oparciu o badania konserwatorskie wskazano budynek tkalni szedowej. Budynek ten (a właściwie obszar, na którym się znajdował przed rozbiórką) został w toku procedury planistycznej oznaczony w planie miejscowym numerem [...] i znalazł się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...]. Autor opracowania wskazał, iż budynek ten - istotny (dla całego założenia fabrycznego) ze względów konserwatorskich, kompozycyjnych i historycznych - należy odtworzyć w obrysie murów zewnętrznych z zachowaniem pierwotnej wysokości, w celu przywrócenia historycznego układu przestrzennego. Wskazane opracowanie urbanistyczno-historyczne było analizowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., a następnie regulacja dotycząca budynku nr [...] została wprowadzona do tekstu projektu planu.
Projekt planu uzgodniony został następnie ze wszystkimi organami uzgadniającymi, w tym z organem konserwatorskim. Projekt planu był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu (w styczniu 2013 r., a następnie w styczniu 2014 r.). Przy pierwszym wyłożeniu Spółka wniosła uwagę, która dotyczyła terenu oznaczonego w planie symbolem [...], nie zaś [...]. Drugie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nie dotyczyło całego obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, zostało bowiem zawężone jedynie do regulacji odnoszących się do nieruchomości, w stosunku do których - na skutek uwzględnienia uwag złożonych w pierwszym wyłożeniu - wprowadzono do projektu planu zmiany. Drugie wyłożenie w szczególności nie dotyczyło terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem [...]. Spółka wniosła między innymi uwagę dotyczącą regulacji z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego w granicach założenia fabrycznego [...] - tj. do terenu oznaczonego symbolem [...].
Ponieważ uwaga ta (oznaczona nr 5 - II wyłożenie), nie dotyczyła obszaru objętego drugim wyłożeniem, została uznana za bezprzedmiotową zarówno przez Prezydenta Miasta Ł., jak i przez Radę Miejską w Łodzi na etapie uchwalania planu.
Niezależnie od powyższych uwarunkowań merytorycznych, Rada stwierdziła, że ochroną w planie miejscowym objęte zostało całe założenie fabryczne znajdujące się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Do gminnej ewidencji zabytków wpisany był (i jest) zespół budynków dawnej Fabryki [...] z końca XIX wieku (ul. B [...]). Regulacja jaka znalazła się w planie w § 8 jest powtórzeniem wpisu ewidencyjnego. Ochrona dawnego założenia fabrycznego [...] jest wprowadzona kompleksowo w § 8 planu miejscowego (por. ust. 3 pkt 1 lit. a, ust. 4, ust. 10 pkt 1 lit. a tiret ósme, ust. 11 i ust 12 pkt 1 lit. h). Wybiórcze interpretowanie kwestionowanego przez Spółkę przepisu § 8 ust. 12 pkt 1 lit h jest błędem. Na rysunku planu w terenie oznaczonym symbolem [...] została oznaczona część nieruchomości, na której - z określonych względów historycznych - ma dojść do odtworzenia budynku oznaczonego nr [...] który został wcześniej rozebrany.
Oczywistym jest, że do odtworzenia można przystąpić jedynie w sytuacji uprzedniej rozbiórki lub zniszczenia obiektu. Ochrona założenia fabrycznego [...] jest ochroną całego dawnego układu urbanistycznego i zakłada zachowanie określonej kompozycji zabudowy, w tym poprzez wprowadzenie nowej zabudowy na miejsce dawnej zabudowy już nieistniejącej. Taka jest funkcja odtwarzania układów urbanistycznych.
Według Rady Miejskiej zaprezentowana przez Spółkę A wykładnia, jest niewłaściwa, bowiem opiera się wyłącznie o aspekt językowy, pomijając całkowicie - mający istotne znaczenie - układ całości regulacji przepisu § 8 wprowadzającej ochronę m.in. dla całego terenu oznaczonego symbolem [...]. Norma prawna regulująca możliwości zabudowy terenu [...], a w szczególności jego części oznaczonej jako "budynek nr [...]" jest normą złożoną i rozbudowaną. Względy funkcjonalne wprowadzonej regulacji oraz wymogi stosowania wykładni systemowej nakazują ustalanie treści tej normy w sposób szerszy i bardziej wszechstronny niż to zaprezentowała Spółka. Tylko w ten sposób całość regulacji ochronnej będzie spójna i zgodna z nadrzędnym celem jakim jest ochrona dziedzictwa kulturowego (w tym zabytków), któremu ustawodawca powszechny, a za nim Rada Miejska w Łodzi nadały priorytet nad interesem prywatnym.
W dalszej części rozważań organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]– wbrew zarzutom skargi - nie dotyczyła rozebranego obiektu, którego odtworzenie zostało nakazane kwestionowanym przepisem planu miejscowego. Informację o tym fakcie zamieszczono w końcowej części uzasadnienia uchwały Nr XVI/375/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 września 2015 r. dotyczącej wezwania Spółki.
Niezrozumiałe jest powoływanie się przez spółkę na nieprawdziwe fakty dotyczące prowadzonej przez nią działalności. Spółka ta była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Pełnomocnik strony skarżącej przedstawił decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] niekompletną - tj. bez załącznika graficznego, na którym uwidoczniono budynek którego dotyczyła. Obszar przeznaczony do odtworzenia obiektu wskazanego w planie miejscowym nr [...] to inny obszar niż miejsce, na którym znajdował się budynek objęty decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] (obejmującą obiekt ozn. nr [...] na założeniu fabrycznym i na rysunku planu miejscowego).
Według Rady Miejskiej wadliwy jest również wywód pełnomocnika spółki dotyczący przepisu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, na mocy którego pozwolenie na rozbiórkę w stosunku do określonych obiektów zabytkowych wydaje się po uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 5 czerwca 2010 r. (ustalono to brzmienie w art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 75 poz. 474) i nie mógł mieć zastosowania w dacie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...]. W dniu [...] nieruchomość, na którym znajduje się zabytkowy zespół fabryczny [...] nie była objęta planem miejscowym.
Zdaniem Rady zarzut przekroczenia prawa poprzez nakazanie odtworzenia obiektu nieistniejącego obarczony jest błędem logicznym. Gdyby obiekt istniał w momencie tworzenia planu miejscowego - nie można byłoby nakazać jego odtworzenia, a co najwyżej przywrócenie określonej substancji budowlanej poprzez nakazanie określonych działań przy podejmowaniu przekształceń w odniesieniu do tego obiektu.
Pełnomocnik strony skarżącej pomija fakt, iż ochroną na mocy przepisów planu objęte zostało całe założenie fabryczne, którego cennym aspektem podlegającym ochronie jest określony układ zabudowy i wewnętrzny układ urbanistyczny.
Zarzut naruszenia art. 3 i 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pomija fakt, iż w ustawie tej funkcjonuje obowiązujący przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 zawierający otwarty katalog zabytków nieruchomych. W lit. a i b tego przepisu wskazano, iż zabytkami nieruchomymi są: krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Taki właśnie historyczny zespół budowlany znajdował się na nieruchomości, do której prawo przysługuje stronie skarżącej. Wynika to ewidentnie zarówno z ustaleń planu miejscowego, jak i ze specjalistycznych opracowań historycznych, które były sporządzone w trakcie procedury planistycznej.
Rada odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, poprzez ustalenie obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego, który został rozebrany zgodnie z prawem stwierdziła, że zarzut tego typu wynika z nieporozumienia jakim jest nierozróżnianie roli i zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej realizowanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego w trybie administracyjnym oraz tzw. organów planistycznych (rad gmin, wójtów gmin) działających w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie prawotwórczym. Tworzenie prawa miejscowego uwzględnia szereg aspektów przy kształtowaniu przestrzeni (i wytyczaniu takich kierunków na przyszłość), a jedynie jednym z nich jest stan istniejący przestrzeni. Innym kontekstem jest m.in. kontekst historyczny przestrzeni i zabudowy na niej istniejącej oraz pożądanej. Całość uprawnień organów planistycznych stanowi właśnie tzw. władztwo planistyczne, które - co nieuniknione - godzi z woli ustawodawcy w różne interesy podmiotów funkcjonujących w przestrzeni i w obszarze prawa cywilnego.
Dodatkowo Rada Miejska wskazała na regulację art. 36 u.p.z.p. i przewidziany w nim mechanizm rekompensowania negatywnych skutków wejścia w życie przepisów planu, który w sposób wystarczający zabezpiecza interes prawny oraz ekonomiczny Spółki.
Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że decyzja z dnia [...], która wpłynęła do sądu przy piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. nie posiada załącznika obrazującego, którego obiektu dotyczy rozbiórka. Z uwagi na to, że strona nie dysponuje decyzjami w związku z pożarem w roku 2008 lub 2009, w dniu 25 stycznia 2016 r. wystąpiła do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Urbanistyki i Architektury z prośbą o wydanie kopii mapy do decyzji nr [...]. Pełnomocnik skarżącej zgodził się ze stanowiskiem organu, że decyzja z 2008 r. dotyczyła innego obiektu niż będący przedmiotem sporu, a oznaczonego [...].
Wobec powyższego sąd postanowił odroczyć rozprawę i udzielić pełnomocnikowi strony skarżącej 30-dniowego terminu do złożenia dokumentów w postaci załącznika do decyzji z dnia [...] obrazującego obiekt, którego decyzja dotyczy wraz z dokumentacją opracowaną przez mgr. inż. J. P., a nadto dokumentów potwierdzających datę rozbiórki spornego obiektu budowlanego.
W dniu 18 lutego 2016 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe, w którym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów:
- 1. pisma skarżącej do Urzędu Miasta Ł. z 18 stycznia 2015 r. z prośbą odszukanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z 2007 r. dla wykazania przyczyn powołania błędnej decyzji w treści skargi;
- 2. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] dla wykazania treści decyzji pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu hali szwedowej [...].;
- 3. pism skarżącej do Urzędu Miasta Ł. z dnia 25 stycznia 2016 r. i 28 stycznia 2016 r. dla wykazania treści wniosku o wydanie załączników do decyzji nr [...];
- 4. pisma przewodniego do Urzędu Miasta Ł. z dnia 2 lutego 2016 r. wraz z kompletem załączników do decyzji [...] z [...]., to jest: opisem sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, oświadczeniem A Sp. z o.o. w Ł. z dnia 19 stycznia 2007 r. o posiadanym prawie własności nieruchomości przy ul. B [...] w Ł., projektem rozbiórki budynku magazynowego z grudnia 2006 r., mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z rysunkiem "Plan sytuacyjny" z zaznaczonym budynkiem do rozbiórki, rysunkiem "Rzut przyziemia i przekrój" w skali 1:250 – dla wykazania, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę z [...] obejmowała obiekt nr [...].;
- 5. dziennika budowy karty 1-3 i oświadczenia kierownika budowy z dnia 22 grudnia 2007 r. o wykonaniu rozbiórki na podstawie decyzji nr [...] z [...] dla wykazania terminu wykonania robót rozbiórkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 w skrócie p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem, przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.
Na wstępie podkreślić trzeba, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, ostatnio przywołana norma szczególna ma istotny wpływ na dopuszczalność orzekania o stwierdzeniu nieważności tejże uchwały. W kontekście zapisu zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, określającego zakaz stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, z wyjątkiem sytuacji uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, należy stwierdzić, iż zakaz ustanowiony w omawianym przepisie nie ma zastosowania w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowała termin do wniesienia skargi.
Jeśli chodzi z kolei o naruszenie interesu prawnego, wskazać należy, iż następuje ono wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Jak wynika z akt sprawy skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu wymienionej na wstępie uchwały i nie był on kwestionowany przez organ.
Mając powyższe na względzie sąd zobowiązany był ocenić, czy interes prawny strony został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna. Wówczas, jeżeli sąd stwierdzi uchybienia od strony formalnej podjętej uchwały, zastosowanie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem sądu, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a w szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy. W związku z powyższym, sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi.
Na wstępie należy wskazać, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m. innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości." – (vide: wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1427/07).
W rozpoznawanej sprawie podstawowy zarzut strony skarżącej sprowadzał się w istocie do przekroczenia przez gminę granic tzw. "władztwa planistycznego" poprzez nałożenie obowiązku odtworzenia kubaturowego obiektu oznaczonego nr [...] w sytuacji, kiedy w odniesieniu do tego obiektu przed podjęciem zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Ł. wydał ostateczną decyzję o jego rozbiórce, która została wykonana.
W toku postępowania sądowo-administracyjnego strona skarżąca przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. B nr [...], dz. nr [...], obręb [...] wraz z projektem rozbiórki sporządzonym przez mgr inż. J. P., mapą, kserokopią dziennika budowy oraz oświadczeniem kierownika budowy z dnia 22.12.2007 r. o wykonaniu rozbiórki zgodnie z decyzją z dnia [...] nr [...].
Analiza złożonych do akt sprawy dokumentów oraz dokumentacji planistycznej jednoznacznie wskazuje, iż rozbiórka dotyczyła spornego obiektu oznaczonego nr [...].
Zagadnienie, które pojawiło się na gruncie rozpoznawanej sprawy było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w podobnych stanach faktycznych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 318/14 zakończonej wyrokiem z dnia 17.06.2015r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1950/13 zakończonej wyrokiem z dnia 17.03.2015r. - dostępne https://cbois.nsa.gov.pl.
Sąd w składzie rozpoznającym skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach powołanych wyroków, iż opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy winien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem. Objęcie zatem ochroną konserwatorską obiektu nie istniejącego w dacie uchwalania planu narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Przy uchwalaniu planu nie można bowiem pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13), a wynika to z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.
Obowiązek ten wynika ponadto z zapisu art. 66 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że organy wydające decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, są obowiązane przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 1). Organy, które w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, nie prześlą odpisów tych decyzji, ponoszą na zasadach ogólnych odpowiedzialność za szkodę tym wyrządzoną (ust. 2).
Analogiczne unormowanie zawarte zostało również w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. 243, poz. 1623 ze z.), zgodnie z którym decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacja ta obejmuje również decyzje o rozbiórce, gdyż orzeka o tym właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej udzielając wymaganego pozwolenia.
Organ planistyczny powinien zatem znajdować się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1597/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, w tym pisma Wiceprezydenta Miasta Ł. W. R. z dnia 2 lutego 2016 r. wynika, że sporny obiekt oznaczony nr [...] w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie był wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) nałożyła na prezydenta miasta obowiązek prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, zaś taka karta dla dawnej Fabryki [...] (dla zespołu, który zachował się do chwili obecnej) została wykonana dopiero w 2010 r. Prezydent Miasta Ł., zarządzeniem nr [...] przyjął gminną ewidencję zabytków i włączył do niej karty adresowe obiektów, wymienionych w wykazie, stanowiącym załącznik do w/w zarządzenia. W założonej powołanym zarządzeniem ewidencji umieszczono również, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, nieistniejący już wówczas obiekt, tj. budynek nr [...]., wchodzący uprzednio w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...].
Doszło zatem do paradoksalnej sytuacji objęcia ochroną konserwatorską i nałożenia na stronę skarżącą obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że takiej formy ochrony zabytku, nie przewidzianej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. plan nie może nakładać na właściciela nieruchomości.
Powołany przez organ przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera otwarty katalog zabytków nieruchomych. W lit. a i b tego przepisu wskazano, iż zabytkami nieruchomymi są: krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Taki właśnie historyczny zespół budowlany znajdował się na nieruchomości, do której prawo przysługuje stronie skarżącej. Wynika to ewidentnie zarówno z ustaleń planu miejscowego, jak i ze specjalistycznych opracowań historycznych, które były sporządzone w trakcie procedury planistycznej i obejmuje zespół budynków dawnej Fabryki [...] z końca XIX wieku. Nie ulega również wątpliwości, że intencją planu było zachowanie tego zespołu jako dziedzictwa kulturowego miasta Ł..
Objęcie w zaskarżonej uchwale ochroną wskazanego układu urbanistycznego jako elementu dawnej przemysłowej części miasta, w ocenie sądu nie narusza prawa. Wadliwe jest jednak ujęcie w zapisach planu m. innymi budynku oznaczonego nr [...], który został rozebrany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego rozbiórkę, a następnie nałożenie obowiązku jego odtworzenia, szczegółowo określonego w § 8 ust. 12 pk1 lit. h z uwzględnieniem m. innymi konstrukcji dachu szedowego oraz obowiązkiem zachowania istniejących słupów żeliwnych, których de facto już nie ma.
W zaistniałym stanie rzeczy Rada Miejska w Łodzi przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 7 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" nie mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, w tym ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej w odniesieniu do obiektu oznaczonego nr [...].
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
B.A.