Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: MOPS.AK.0143.5.2022, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie (dalej także: organ), na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w części w jakiej zakresie żądanie wniosku obejmuje następujące zapytania:
- 1) wskazania, z podziałem na działy, stanowiska i miesiące - ile nadgodzin wypracowali pracownicy w MOPS w Kutnie do dnia przygotowania odpowiedzi;
- 2) wskazania, ilu pracowników i ile razy w 2022 r. wnioskowało o wypłatę wynagrodzenia za godziny nadliczbowe a ilu i ile razy wnioskowało o czas wolny;
- 3) jakie środki finansowe zostały przeznaczone w 2022 r. na wypłatę wynagrodzeń za godziny nadliczbowe, do czasu przygotowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca – P. F. Z. P. S. i P. S. (dalej także: wnioskodawca, Federacja, skarżący) wnioskiem z dnia 25 listopada 2022 r. - zażądała udostępnienia informacji publicznej m.in. w następującym zakresie:
- 1) wskazania, z podziałem na działy, stanowiska i miesiące - ile nadgodzin wypracowali pracownicy w MOPS w Kutnie do dnia przygotowania odpowiedzi (punkt 3 wniosku);
- 2) wskazania, ilu pracowników i ile razy w 2022 r. wnioskowało o wypłatę wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, a ilu i ile razy wnioskowało o czas wolny (punkt 4 wniosku);
- 3) jakie środki finansowe zostały przeznaczone w 2022 r. na wypłatę wynagrodzeń za godziny nadliczbowe, do czasu przygotowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (punkt 5 wniosku).
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższej informacji w formie elektronicznej i tradycyjnej oraz przesłania jej na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku, jak również na adres siedziby Federacji.
W następstwie powyższego, pismem z dnia 29 listopada 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie powiadomił wnioskodawcę, iż powyższe dane, w zestawieniach, o które wnosi, posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. MOPS w Kutnie nie prowadzi odrębnych, szczegółowych rejestrów, zawierających łącznie wskazane w żądaniu dane, tj.: wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu MOPS w Kutnie, ale rozmiar i zakres żądanej informacji (tj. dane za cały rok 2022 z podziałem na: liczbę wypracowanych nadgodzin w poszczególnych miesiącach, z wyszczególnieniem poszczególnych działów i stanowisk, z podziałem danych na rozliczenie czasu pracy w godzinach nadliczbowych poprzez odbiór czasu wolnego oraz wypłatę wynagrodzenia, z przeliczeniem ile razy taka rekompensata wystąpiła, wyodrębnienie z ogółu wynagrodzeń środków finansowych przeznaczonych na wypłatę wynagrodzeń za pracę w godzinach nadliczbowych) przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.
Organ wyjaśnił przy tym, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień.
W odniesieniu do powyższego organ wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym informacja przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przed podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.
W ocenie organu, przygotowanie "specjalnie" dla wnioskodawcy informacji publicznej, objętej wnioskiem, zawierającej dane za cały rok, dotyczące poszczególnych stanowisk oddzielnie, z uwzględnieniem danych w poszczególnych miesiącach z podziałem na liczbę i rodzaje rekompensaty, wyodrębnieniem z ogółu wypłaconych wynagrodzeń kwoty dotyczącej wyłącznie rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych wymaga dodatkowej pracy i zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Zdaniem zatem organu jest to informacja przetworzona, gdyż przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, wymaga sporządzenia zestawień i opracowań.
Odwołując się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ podkreślił, że niezbędnym warunkiem uzyskania dostępu do informacji przetworzonej, jest potrzeba wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie wystarczy zatem, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, bowiem ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Dokonując analizy pojęcia interesu publicznego organ zwrócił uwagę m.in., że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.
Mając na uwadze powyższe organ podniósł, że działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Zdaniem zatem organu, należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Ponadto organ zwrócił uwagę, iż w doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów.
W dalszej kolejności organ wskazał, że wnioskodawca wezwany pismem z dnia 29 listopada 2022 r., do wykazania, że żądana informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego wskazał, że: pozyskanie informacji ma na celu interes publiczny, ponieważ ma zapobiegać nadużyciom finansowym, ochronie praworządności i ochronie praw pracowniczych.
W ocenie organu, wnioskodawca nie wskazał jednak szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem, z następujących przyczyn:
- 1) wnioskodawca nie jest organem uprawnionym do "zapobiegania nadużyciom finansowym" i nie może zastępować właściwych organów w tym zakresie. Poza przytoczeniem ogólnych haseł wnioskodawca w żaden sposób nie wskazał na realne i konkretnie możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Ewentualne uzyskanie danych o liczbie nadgodzin, rodzaju i liczbie zastosowanej rekompensaty za nie (co następuje według wyboru pracownika) oraz wielkości środków przeznaczonych na wypłatę rekompensaty za godziny nadliczbowe, która zresztą nie jest uznaniowa i bezpośrednio wynika z przeliczenia stawek godzinowych z przysługującego wynagrodzenia, jest całkowicie oderwane od kwestii związanych z nadużyciami finansowymi, tym bardziej, że wnioskodawca, oprócz odwołania się do tego ogólnego hasła, nie formułuje i nie sygnalizuje w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej o:
- a) ilości nadgodzin wypracowanych przez pracowników;
- b) ilości pracowników i częstotliwość składania przez nich wniosków o wypłatę wynagrodzenia za godziny nadliczbowe i wniosków o czas wolny;
- c) środkach finansowych przeznaczonych na wypłatę wynagrodzeń za godziny nadliczbowe, w żaden racjonalny sposób nie da się powiązać z "transparentnym, sprawiedliwym, proporcjonalnym i racjonalnym wydatkowaniem środków publicznych". Zasady pracy w godzinach nadliczbowych, sposób rozliczania godzin nadliczbowych (tj. rozliczenie na podstawie dokonanego przez pracownika wyboru: wynagrodzenie lub czas wolny) wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów i są ściśle powiązane ze stawką osobistego zaszeregowania danego pracownika. Liczba pracowników i częstotliwość składania przez nich wniosków o dany rodzaj rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych ma znaczenie wyłącznie statystyczne i z pewnością nie wiąże się z uzasadnieniem na jakie powołuje się wnioskodawca;
- 2) wnioskodawca nie jest organem uprawnionym do "ochrony praworządności" i nie może zastępować właściwych organów w tym zakresie. Do zbadania prawidłowości w zakresie polecania oraz rozliczania godzin nadliczbowych niezbędne jest zbadanie dokumentów źródłowych (m.in. pisemnych poleceń, list wynagrodzeń). Podobnie jak w poprzednim przypadku poza przytoczeniem ogólnych haseł wnioskodawca w żaden sposób nie wskazał na realnie i konkretnie możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Ewentualne uzyskanie wnioskowanych danych nie ma żadnego związku z ochroną praworządności, pozyskane dane nie pozwalają na zbadanie przestrzegania przez pracodawcę przepisów w przedmiotowej sprawie, w tym zakresie właściwym organem jest m.in. Państwowa Inspekcja Pracy. W zakresie kompetencji związków zawodowych, określonych w ustawie o związkach zawodowych, nie mieści się "ochrona praworządności". Żądane informacje przetworzone, w zakresie objętym wnioskiem, nie pozwolą w żaden sposób na weryfikację przestrzegania prawa przez jednostkę w zakresie prawa pracy, gdyż mają charakter zbiorczy statystyczny, oderwany od indywidualnych sytuacji poszczególnych pracowników co nie stwarza żadnych realnych możliwości przyszłego wykorzystania tych informacji przez wnioskodawcę;
- 3) powołana na uzasadnienie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego kwestia ochrony praw pracowniczych jest oderwana od możliwości faktycznego wykorzystania tych informacji - uzasadnienie jak w pkt 2. Po wtóre wnioskodawca w żaden sposób nie wskazał na swoje indywidualne (a nie partykularne), realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Wnioskodawca nawet nie uprawdopodobnił w jaki sposób pozyskane dane mogą wpłynąć na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W ocenie organu, sam fakt, że wnioskodawca jest związkiem zawodowym, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do uzyskania informacji przetworzonej w żądanym zakresie, tym bardziej, że wnioskowane dane o dostęp do informacji przetworzonej i tak miałyby charakter statystyczny.
Końcowo organ, stosownie do wymogu wynikającego z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., wskazał imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.
W ocenie zatem organu, w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. F. Z. P. S. i P. S. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia podczas gdy informacje, o których udostępnienie zwraca się skarżący, są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której przekazanie wymaga wykonania prostych czynności techniczno-administracyjnych niewymagających szczególnych kwalifikacji czy też innych działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej;
- 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku wręcz przeciwnego.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że pogląd, zgodnie z którym żądane informacje stanowią informacją przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. jest sprzeczny z praktyką organów w zakresie udostępniania informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Informacje takie otrzymywał skarżący wielokrotnie w ustawowym 14-dniowym terminie, bez wcześniejszego wzywania go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stąd – jak podkreślił pełnomocnik skarżącego - nie może podzielić stanowiska, zgodnie z którym udostępnienie wnioskowanej informacji zakłóci normalny tok działania organu i utrudni wykonywanie przypisanych mu zadań. Taka argumentacja w sposób oczywisty ma na celu nieudostępnianie informacji związkowi zawodowemu, które są dla organu problematyczne i nie jest w żaden sposób powiązana z wyolbrzymionym wpływem na działalność jednostki.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, całość informacji stanowiących przedmiot wniosku skarżącego znajduje się w dokumentacji dostępnej bezpośrednio u pracodawcy, tj. m.in. listach płac lub aktach osobowych. Wyodrębnienie przedmiotowych informacji na potrzeby ich udostępnienia nie rodzi więc konieczności przetworzenia danych lub dokonania żadnych wyliczeń, a sprowadza się jedynie do dokonania prostych czynności administracyjnych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego dodał, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, iż udostępnienie informacji publicznej wymaga czasochłonnych czynności, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem samoistnie nie przemawia to za uznaniem informacji za przetworzoną.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił różnicę między dokonywaniem analiz i zestawień przez organ, a ścisłym przeniesieniem informacji w formie żądanej przez wnioskodawcę, co nie stanowi o tym, iż informacja ma charakter przetworzony.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podnosi się również, że każda selekcja informacji publicznej - zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie - z puli informacji dostępnej organowi, wymagać będzie wykonania pracy myślowej, połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. W takim wypadku dochodzi jedynie do prostego zsumowania danych, czyli do przekształcenia informacji w inną formę, a nie do jej przetworzenia, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej, informacji.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w niniejszej sprawie nie można mówić o przetworzonym charakterze żądanych informacji - z ostrożności należy podnieść również zarzut błędnego uznania, iż skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Pełnomocnik skarżącego dodał, że skarżący pismem z dnia 23 lipca 2020 r. wskazał, iż szczególnie istotny interes publiczny polega na zapobieganiu nadużyciom finansowym, ochronie praworządności oraz ochronie praw pracowniczych.
Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że oczywistym jest, iż związek zawodowy wykonuje ustawowy obowiązek kontroli pracodawcy w zakresie przestrzegania prawa pracy, w tym w zakresie zasad wynagradzania i awansowania, jak również reprezentowania praw i interesów zbiorowych pracowników. Skarżący wskazał na powyższe okoliczności konkretyzując, iż żądane informacje mają na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych w zakresie wynagrodzeń. Skarżący jako osoba prawna działająca na podstawie ustawy o związkach zawodowych ma realną i bezsprzeczną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego, natomiast przedmiotowe informacje służą bezpośrednio i wprost ww. celowi. Niniejsze wynika z art. 1 oraz art. 4 ustawy o związkach zawodowych (reprezentowanie zbiorowych interesów pracownika), art. 8 ustawy o związkach zawodowych (kontrolowanie przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników), art. 23 ustawy o związkach zawodowych (występowanie do organów samorządu terytorialnego z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości związanej np. z naruszeniem zasady sprawiedliwości).
W ocenie pełnomocnika skarżącego, przedstawione przez organ rozumienie znaczenia przesłanki szczególnego interesu publicznego prowadziłoby do wypaczenia instytucji dostępu do informacji publicznej, która zgodnie z intencją ustawodawcy obejmuje również informacje o działaniach konkretnych organów władzy również samorządowej, a więc w istocie ograniczonych do określonej społeczności lokalnej. Interpretacja organu uniemożliwiałaby natomiast skuteczne działania ogółowi organizacji społecznych.
Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się wręcz fakt istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskiwaniu danych dotyczących spraw pracowniczych przez związki zawodowe, krytykując jednocześnie ignorowanie tej okoliczności przez organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie pełnomocnik organu podniósł, że skarżący skorzystał ze środka prawnego (skarga do sądu administracyjnego), który mu nie przysługuje, gdyż to odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest właściwą drogą do zaskarżenia niekorzystnej dla wnioskodawcy decyzji Dyrektora MOPS w Kutnie. Skarżącemu nie przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a konsekwencją braku uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest brak możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie zostały wyczerpane środki odwoławcze.
Nadto pełnomocnik organu podniósł, iż jest oczywiste, że w niektórych ośrodkach liczba nadgodzin oraz liczba pracowników, u których występują nadgodziny może być nieznaczna, co umożliwia szybkie i łatwe udzielenie odpowiedzi. W innych sytuacjach i w innych ośrodkach już tak być nie musi. Równocześnie pełnomocnik organu wskazał, że praktyka innych organów nie stanowi wyznacznika tego, że organy, te działały prawidłowo, o czym można przekonać się analizując chociażby bogate orzecznictwo z zakresu problematyki związanej z dostępem do informacji publicznej.
W uzupełnieniu dotychczasowej argumentacji pełnomocnik organu wyjaśnił, że - w odniesieniu do punktu 3 wniosku - posiadany program kadrowo-płacowy umożliwia przygotowanie zestawień dotyczących czasu pracy pracowników, a jeśli chodzi o nadgodziny możliwym do uzyskania zestawieniem jest wygenerowanie informacji o: łącznej liczbie nadgodzin za dany okres oraz łącznej liczbie odbioru nadgodzin za dany okres i w osobnym zestawieniu - łącznej liczby nadgodzin, za które pracownik uzyskał wynagrodzenie. Tymczasem wnioskodawca żądał w punkcie 3 wniosku wskazania z podziałem na działy, stanowiska i miesiące informacji o liczbie nadgodzin wypracowanych przez pracowników MOPS w Kutnie w 2022 r. do dnia przygotowania odpowiedzi. Odpowiedź na wniosek przygotowywano w grudniu, zatem należałoby przygotować zestawienie danych za 12 miesięcy 2022 r. W 2022 r. MOPS w Kutnie zatrudniał łącznie 113 osób (dane różnią się w poszczególnych miesiącach z uwagi na rotację w zatrudnieniu, zmianie ulegają również stanowiska poszczególnych osób z uwagi np. na awans).
Ponadto pełnomocnik organu wyjaśnił, że w celu przygotowania informacji publicznej przetworzonej wskazanej w punkcie 3 wniosku, w kontekście możliwych do uzyskania zestawień z obsługiwanego programu kadrowo-płacowego, niezbędnym byłoby podjęcie następujących czynności: wygenerowanie 12 zestawień odrębnie dla każdego miesiąca, eksport danych do arkusza Excel, uzupełnienie zestawień z poszczególnych miesięcy o kolumny: "Dział", "Stanowisko", ręczne wpisanie do tych kolumn danych, które w tym zestawieniu nie są automatycznie pobierane z programu, dodanie do zestawienia kolumn: "Wniosek o wynagrodzenie", "Wniosek o czas wolny" (1 wniosek nie oznacza 1 wyboru, ponieważ może zawierać 2 formy rekompensaty równocześnie), ręczne wprowadzenie danych dla poszczególnych pracowników, podsumowanie.
Odnoście punktu 4 wniosku pełnomocnik organu wyjaśnił, że dane o liczbie nadgodzin, dacie ich wystąpienia, rodzaju rekompensaty wprowadzane są do programu kadrowo-płacowego. Dokumentacja przechowywana jest w segregatorach zbiorczych, następnie, po zakończeniu roku, w imiennych teczkach poszczególnych pracowników. W programie nie są dostępne zestawienia dotyczące liczby poleceń, a wyłącznie łączna liczb nadgodzin. Na potrzeby odpowiedzi na niniejszą skargę przeliczono ręcznie liczbę przechowywanych "Poleceń pracy w godzinach nadliczbowych" - w 2022 r. wydano 813 poleceń. W celu przygotowania informacji publicznej przetworzonej wskazanej w punkcie 4 wniosku, w kontekście możliwych do uzyskania zestawień z obsługiwanego programu kadrowo-płacowego, a raczej ich braku w tym przypadku, niezbędnym byłoby podjęcie następujących czynności: wygenerowanie w programie kadrowo-płacowym zestawienia zbiorczego według wzoru określonego w Załączniku nr 1, eksport danych do arkusza Excel, przefiltrowanie danych w celu wyodrębnienia pracowników, którzy wykonywali pracę w godzinach nadliczbowych (łącznie 74 pracowników w 2022 r.), usunięcie danych zbędnych, zweryfikowanie pisemnych poleceń pracy w godzinach nadliczbowych indywidualnie dla każdego o pracownika, ręczne przeliczenie ile razy każdy z nich wnioskował o wypłatę wynagrodzenia, a ile razy o czas wolny, dodanie do zestawienia kolumn: "Wniosek o wynagrodzenie", "Wniosek o czas wolny" (1 wniosek nie oznacza 1 wyboru, ponieważ może zawierać 2 formy rekompensaty równocześnie), ręczne wprowadzenie danych dla poszczególnych pracowników, podsumowanie.
Odnoście punktu 5 wniosku pełnomocnik organu wyjaśnił, że obsługiwany program kadrowo-płacowy umożliwia generowanie zestawień dotyczących wypłaconych wynagrodzeń - w formie karty płacowej za dany okres. Zestawienie zawiera m.in. wyszczególnienie wysokości kwoty wypłaconej za pracę w godzinach nadliczbowych za dany okres. Karta płacowa dotyczy pojedynczego pracownika.
Nie ma możliwości wygenerowania zestawienia łącznie dla wszystkich pracowników. W celu przygotowania informacji publicznej przetworzonej, w kontekście możliwych do uzyskania zestawień z obsługiwanego programu kadrowo-płacowego, niezbędnym byłoby podjęcie następujących czynności: wygenerowanie kart płacowych za rok 2022 odrębnie dla każdego pracownika, tj. dla 113 osób, utworzenie zestawienia w arkuszu Excel i ręczne wprowadzenie danych w kolumnie "Godz. nadliczbowe - zapłata" indywidualnie dla poszczególnych pracowników, podsumowanie.
Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, podtrzymał przedstawioną dotychczas argumentację w zakresie niedopuszczalności złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji i na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzecznictwo.
Odnosząc się do stanowiska organu w pozostałym zakresie - nawet przyjmując za prawdziwe twierdzenia organu w zakresie czynności koniecznych do wykonania w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to – zdaniem pełnomocnika skarżącego - wymienione w odpowiedzi na skargę czynności nie stanowią o jej przetworzonym charakterze. Pełnomocnik skarżącego dodał przy tym, że czynności te stanowią proste czynności techniczno-administracyjne nie wpływające na tok funkcjonowania całej jednostki, a w konsekwencji żądane informacje nie mogą zostać uznane za informacje przetworzone.
Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sposób oczywisty działania Federacji, w tym treść wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej spraw kadrowo-płacowych pracowników MOPS w Kutnie stanowi o realizowaniu zadań związkowych i jest wprost z ww. zadaniami związana, co bezpośrednio rzutuje na istnienie szczególnego interesu w uzyskaniu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: MOPS.AK.0143.5.2022, którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w części w jakiej zakresie żądanie wniosku obejmowało następujące zapytania:
- 1) wskazania, z podziałem na działy, stanowiska i miesiące - ile nadgodzin wypracowali pracownicy w MOPS w Kutnie do dnia przygotowania odpowiedzi;
- 2) wskazania, ilu pracowników i ile razy w 2022 r. wnioskowało o wypłatę wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, a ilu i ile razy wnioskowało o czas wolny;
- 3) jakie środki finansowe zostały przeznaczone w 2022 r. na wypłatę wynagrodzeń za godziny nadliczbowe, do czasu przygotowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.
Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej także: u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2373/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., II SA/Wa 2486/21, CBOSA).
Natomiast Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej nie należy do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. i nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a tym samym nie jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej jest wprawdzie uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, ale wyłącznie w imieniu i z upoważnienia burmistrza (art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Sam Dyrektor nie jest natomiast organem władzy publicznej.
Zatem, zastosowanie w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, w przypadku wydania przez Dyrektora decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powinien znaleźć art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., a nie jak to zostało uczynione w zaskarżonej decyzji art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2019 r., II SA/Wa 323/19, LEX nr 3022770, CBOSA). Słusznie więc i zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 17 u.d.i.p. skarżący wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego i skarga ta nie podlega odrzuceniu, przeciwnie niż twierdzi to pełnomocnik organu. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. skarżący mógł wystąpić do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie o ponowne rozpatrzenie sprawy, mógł także, zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a., wnieść skargę na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie bez skorzystania z tego prawa.
Bezspornym jest także, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
W zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo wykazał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi, informację przetworzoną. Chociaż częściowa argumentacja dotycząca tego stanowiska znalazła się dopiero w odpowiedzi na skargę, należy uznać słuszność tego zapatrywania organu. Przedstawione przez pełnomocnika organu zestawienia czynności i sekwencja działań mogą wskazywać, iż wnioskowana informacja we wskazanym zakresie, stanowi informację przetworzoną. Należy zauważyć, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem.
Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., III OSK 5668/21, LEX nr 3503388, CBOSA).
Natomiast, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego, nie sposób uznać, iż organ wykazał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniająca odmowę udzielania informacji publicznej. Na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, 2) jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13 CBOSA; podobnie wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, CBOSA, z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, CBOSA, z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA).
Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2022 r., II SA/Sz 856/22, LEX nr 3457306, CBOSA). Wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r., II SA/Wa 447/17, LEX nr 2411927, CBOSA).
Przy czym jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2022 r. "w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji." (wyrok NSA z dnia 18 października 2022 r., III OSK 5382/21, LEX nr 3427176, CBOSA).
Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie skarżący wprawdzie lakonicznie wskazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, ale organ sięgając do ustawy o związkach zawodowych powinien dokonać analizy czy przesłanki te jednak w sprawie nie wystąpiły. Zdaniem Sądu z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy – P. F. Z. P. S. i P. S. realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników socjalnych i pomocy społecznej, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania zagadnień związanych z pracą w ramach nadgodzin w ośrodku pomocy społecznej. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji." (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r., II SA/Łd 366/22, LEX nr 3390526, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego i 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego.
is