Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2023 r. nr SKO.4141.431.23, po rozpatrzeniu odwołania A. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy, wydaną przez Burmistrza Wielunia 11 października 2023 r., decyzję nr [...] odmawiającą przyznania wnioskującej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z 26 września 2023 r. A.A. zwróciła się do Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – M. A. 11 października 2023 r. Burmistrz Wielunia odmówił wnioskodawczyni powyższego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.A. oświadczyła, że: sprawuje osobistą opiekę nad matką i w związku z tym nie świadczy żadnej pracy zarobkowej; nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności; zamieszkuje z matką, ojcem (legitymującym się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności) i siostrą.
Uzasadniając decyzję wskazano, że zgodnie z art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13, jednak uznał, że wyrok ten nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy, który gminne organy właściwe realizujące świadczenie rodzinne mają obowiązek stosować. A dodatkowo uznał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w tej sprawie nie występuje, wobec czego należało odmówić wnioskującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skutkiem wniesionego przez A. A. odwołania od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżoną decyzją z 3 listopada 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 11 października 2023r.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, podniósł, że z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, iż matka wnioskodawczyni – M.A., ur. [...] 1952 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...]). Jak wynika ze wskazanego orzeczenia nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność M.A., stopień znaczny niepełnosprawności datuje się natomiast od 11 października 2022 r. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy.
W pierwszej kolejności organ nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w analizowanej sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wyrokiem z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13.
Następnie zgodził się ostatecznie z organem I instancji, iż w sprawie występuje inna okoliczność, która uniemożliwia ustalenie A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, podniósł że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że niepełnosprawna M.A. pozostaje w związku małżeńskim z J. A., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jedynie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] września 2023 r., znak: [...]). Organ wyjaśnił, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie i nie jest również prawnie relewantna okoliczność, że opieka ze strony męża nie następuje z powodu jego własnych chorób. Organ przypomniał, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Podkreślono przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, np. poprzez pokrycie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę w miejsce małżonka i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego.
Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, jest możliwe jedynie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka zaś okoliczność w kontrolowanej sprawie nie występuje. Dopóki więc skarżąca nie wykaże, że jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie będzie miało racji bytu dokonanie oceny charakteru oraz zakresu sprawowanej przez nią nad matką opieki oraz przyczyn rezygnacji, czy też niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w kontekście przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 ustawy.
Organ odniósł się także do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, i wyjaśnił, że sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie znosi obowiązku alimentacyjnego jej ojca względem matki, który wyprzedza obowiązek alimentacyjny dziecka względem rodzica.
Powyższą decyzję zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię i jego zastosowanie w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną oraz nieuprawnione niezastosowanie art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie przy wydaniu rozstrzygnięcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 77 k.p.a. poprzez zebranie niewyczerpującego materiału dowodowego.
W tych okolicznościach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację wydanej przez siebie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organ nie dopuścił się bowiem naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 zm. poz. 658) dalej jako: u.ś.r. Art. 17 ust.1. u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie ma wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenie to przesądza, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została przez Trybunał ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W świetle przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 939/23; dostępny na stornie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W rezultacie, w tym zakresie decyzja organu I instancji jest wadliwa.
Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest natomiast wykładnia przywołanego powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy zatem wyjaśnić, że w praktyce orzeczniczej powstawały istotne rozbieżności interpretacyjne odnośnie tej regulacji, które stały się podstawą wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od jego literalnego brzmienia i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym.
Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie. W uchwale tej Sąd stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały dokonał analizy treści omawianego uregulowania w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art.132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Zwrócono także uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 88/22, CBOSA).
W konsekwencji powyższego, za niezasadny należało uznać podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ nie dopuścił się także zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i wiążącą wykładnią tego przepisu wynikającą z powyższej uchwały w sprawie okolicznością przesądzającą o braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia był brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka niepełnosprawnej matki skarżącej.
W konsekwencji organy prowadzące postępowanie nie miały obowiązku ustalania i wyjaśniania, czy miał on rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Stan faktyczny ustalony przez organy i podjęte czynności wyjaśniające były wystarczające i odpowiednie do wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.