Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 8 marca 2016 r. nr XXVI/137/16 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Ł. na 2016 rok. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji uznanie, że uchwała Rady Miasta w Łęczycy dotycząca programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym;
2. naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020.638 t.j., dalej "u.o.z.") poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami;
3. naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., jest obowiązana określić w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a u.o.z. Prokurator wskazał, że zgodnie z § 3 załącznika do uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ł. Nie została zatem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], przy czym uchwała dotycząca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i wobec tego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie odpowiedniego vacatio legis. Warunkiem wejście w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 tej ustawy), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotowe uchwały. W takiej sytuacji uchwały są nieważne w całości.
Prokurator wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych uchwały. Strona podkreśliła, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Prokurator wskazał, że z § 6 załącznika do uchwały wynika, iż w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami program ma charakter ogólnikowy i nie realizuje celów określonych w u.o.z.
Tymczasem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Prokurator podniósł także, że zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Prokurator zauważył, że w § 14 załącznika do uchwały wskazano w sposób ogólny kwotę przeznaczoną na realizację programu.
W tej sytuacji nie wiadomo czy i jakie kwoty przeznaczone zostały na realizację § 6 załącznika do uchwały. Wskazał, że popiera skargę mimo, iż uchwała już nie obowiązuje. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łęczycy, reprezentowana przez Burmistrza Miasta Łęczyca wniosła o jej oddalenie.
W ocenie Rady Miejskiej w Łęczycy zarzut nieopublikowania uchwały z dnia 8 marca 2016 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niezasadny. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi reprezentowanym w 2014 r. (II SA/Łd 874/14) "w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualnokonkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Organ podkreślił, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie traktowania Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego uległo zmianie dopiero na przestrzeni lat, podobnie jak stanowisko organu nadzoru Wojewody Łódzkiego.
Wobec tego zarzut stawiany uchwale z 2016 r. uznać należy za bezzasadny. W zakresie zarzutu uregulowania § 6 Programu w sposób ogólnikowy organ wyjaśnił, że obecnie obowiązuje spójna wykładnia art. 11a ust. 5 u.o.z., którą organy stanowiące winny obecnie uwzględniać w procesie stanowienia prawa. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie można zaburzać utrwalonej interpretacji przepisów w danym przedziale czasowym i zaburzać pewności prawa oraz odnosić obecnej wykładni do stanów prawnych z 2016 roku. W związku z powyższym organ stwierdził, że zarzuty strony skarżącej są nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna ze wskazanych niżej przyczyn.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 529) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym występował Prokurator Rejonowy w Łęczycy w treści wniesionej skargi. Rada Miejska w Łęczycy po zapoznaniu się z zarzutami i wnioskami skargi, w przewidzianym prawem terminie nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując w ramach tak zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty uznać należy za zasadne.
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 8 marca 2016 r., nr XXVI/137/16 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Ł. na rok 2016 rok, określana dalej jako "Uchwała". Ww. program stanowi załącznik do Uchwały i określany jest dalej w skrócie jako "Program".
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.o.z.".
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Nadto art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
W tym miejscu odnieść należy się także do samego charakteru prawnego uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności jako aktu prawa miejscowego, poglądy sądów administracyjnych były rozbieżne. Jednakże w orzecznictwie tychże sądów wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oczywiście nie można nie zauważyć, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt.
Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego.
Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; Wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 278/19 - wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu powyższe poglądy orzecznictwa kwalifikujące ww. programy jako akty prawa miejscowego należy w pełni zaakceptować.
Jednakże mając na uwadze fakt, iż w dacie uchwalenia kwestionowanej skargą Uchwały brak było jednoznacznych przepisów obowiązującego prawa uznających uchwały podejmowane w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego, a jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższym zakresie było rozbieżne, a co za tym idzie istniały wątpliwości co do obligatoryjnej publikacji programów we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym, Sąd stwierdza, iż zarzut skargi, co do naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 2, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej za chybiony w ocenie Sądu uznać należało zarzut ogólnikowego uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami. W tym wskazać należy, iż kwestionowany skargą § 6 ust. 1 Programu w sposób wyczerpujący określa zadania programu odnośnie do ciążącego na gminie zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, wskazując, iż cel ten jest realizowany poprzez: 1) prowadzenie w okresie zimowym akcji dokarmiania, 2) wyznaczenie opiekunów kotów wolno żyjących i współpraca z nimi, 3) zapewnienie opieki lekarskiej na zasadach określonych w § 12, 4) zakup i wydawanie karmy wyznaczonym opiekunom kotów wolno żyjących. Przepis § 6 ust. 1 Programu określa podmioty realizujące powyżej wskazane zadania.
Ponadto w treści wskazanego już § 12 Programu oraz § 10 uregulowane zostały zarówno kwestie opieki weterynaryjnej dla wolno żyjących kotów, jak i tryb postępowania odnoszący się do usypiania ślepych miotów. Wobec powyższego zarzut skargi, co do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Sąd uznał za niezasadny.
Natomiast za w pełni zasadny, pomimo błędnego oznaczenia przez skarżącego naruszonej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (art. 11a ust. 7 pkt 2 zamiast art. 11a ust. 5 u.o.z.) uznać należało zarzut skargi, co od zaniechania konkretnego przypisania kwot środków finansowych zabezpieczonych na realizację dokarmiania wolno żyjących kotów. Co więcej, zasadność powyższego zarzutu odnieść należy nie tylko do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii dokarmiania wolno żyjących kotów, lecz do wszystkich obligatoryjnych zadań ujętych w przedmiotowym programie, a wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jak wynika bowiem z § 14 ust. 1 Programu na realizację programu na rok 2016 w budżecie Miasta Ł. przeznaczono kwotę 198.952,00 zł. Stosownie zaś do § 14 ust. 2 pkt 1 Programu dla Jednostki Budżetowej Zieleń Miejska w Ł. na finansowanie zadań wskazanych w tym punkcie przeznaczono 143.952,00 zł, natomiast dla Urzędu Miejskiego w Ł. odpowiednio 5.000,00 zł na zakup energii elektrycznej do obiektu (§ 14 ust. 2 pkt 2 Programu) oraz 50.000,00 zł dla Urzędu Miejskiego w Ł. na realizację wskazanego zadania inwestycyjnego (§ 14 ust. 2 pkt 3 Programu).
Zdaniem Sądu zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest właśnie niewystarczająca szczegółowość określenia sposobu finasowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach Programu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Oznacza to jednoznacznie konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. W judykaturze przyjmuje się, że przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.01.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18). W kontekście kwot przeznaczonych na realizację programu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu stosownie do przepisów u.o.z. (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 9/22, Wyrok NSA z 30.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, Wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21).
W zaskarżonej Uchwale dokonano ww. podziału, aczkolwiek w ocenie Sądu nie jest on wystarczająco szczegółowy, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów u.o.z., co wynika przede wszystkim z faktu, że w § 14 ust. 2 pkt 1 Programu połączone zostały pod względem finansowania różne zadania, co więcej analiza Programu nie pozwala na stwierdzenie, jakie kwoty zostały faktycznie przeznaczone na poszczególne zadania określone stosownie do cytowanego wyżej art. 11a ust. 2 u.o.z. W ocenie Sądu powyższe rozwiązanie nie może się spotkać z akceptacją. Organ uchwałodawczy winien rozdzielić i określić z osobna wysokość kwot na finansowanie poszczególnych zadań.
Co więcej, w żadnym wypadku nie można zaakceptować treści § 14 ust. 2 pkt 2, z którego wynika przeznaczenie kwoty 5.000,00 zł na zakup energii elektrycznej do "obiektu", podczas gdy z treści Programu nie wynika, o jaki obiekt chodzi, choć można się jedynie domyślać, że chodzi o obiekt schroniska dla zwierząt. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Warto też zauważyć, że stosownie do § 14 ust. 3 Programu w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt. Zupełne niezrozumienie budzi kwestia "dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży zwierząt". Możliwość wprowadzenia do Programu tego rodzaju postanowień nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Mając na uwadze powyższe, w tym przedstawione poglądy judykatury, w ocenie Sądu zgodzić należy stwierdzić, że w Programie brak jest wskazania środków realizację poszczególnych zadań realizowanych z ramach Programu, a wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.
Końcowo wskazać należy, iż pomimo częściowej zasadności skargi koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie poszczególnych postanowień Programu, w szczególności zaś jegio § 14, gdyż skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego programu.
Na marginesie należy zaważyć, że w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Łęczycy stwierdziła, że Program został zaopiniowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., Stowarzyszenie na Rzecz Obrony Praw Zwierząt w Ł. [...] oraz [...] w Ł. Jednakże w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych ww. opinii brak.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
ES