Uzasadnienie
Henryk R. w dniu 2 lipca 1996 r. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której domagał się nakazania Radzie Gminy w L. udostępnienia mu treści uchwał, a z ostrożności procesowej wnosił także o unieważnienie uchwał tejże Rady z dnia 30 stycznia 1996 r. i 28 grudnia 1995 r. (...).
Wezwany przez sąd do ustalenia numerów skarżonych uchwał, skarżący odpowiedział w piśmie z dnia 10 lipca 1996 r., że jest to niemożliwe z uwagi na odmowę Przewodniczącego Rady Gminy w L. udostępnienia mu ich treści, a tym samym także numeracji. Podniósł, że odmowa udostępnienia treści uchwał narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli. Skarżący ma prawo znać treść uchwał rady i ma prawo wglądu do protokołów z jawnych sesji rady jako obywatel i jako sołtys sołectwa L. Uchwały z dnia 28 grudnia 1995 r. narażają gminę na straty finansowe, a uchwały z dnia 30 stycznia 1996 r. naruszają prawa wspólnoty sołeckiej przez pozbawienie wybranych przez nich radnych możliwości pracy w komisjach rady, a tym samym możliwości reprezentowania i zabezpieczania interesów znaczącej grupy mieszkańców gminy - członków jednostki pomocniczej.
Rada Gminy w L. w odpowiedzi na skargę wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. (...)
Podniosła, że Henryk R. nie wskazał skonkretyzowanego uprawnienia, które generalnie, wszystkimi uchwałami podjętymi na sesjach odbytych we wspomnianych datach, zostało naruszone. Każda uchwała podjęta na tych sesjach podlegała ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie Gminy, co zostało uczynione, a następnie odnotowane i potwierdzone przez sekretarza gminy. Przepis prawa nie wymaga szczególnego sposobu podawania treści uchwał do publicznej wiadomości, zatem brak podstaw do powoływania się przez skarżącego na nieznajomość ich treści.
Ponadto zarówno skarżący, jak i jego dwaj synowie są obecni na sesjach rady, znają porządek obrad i treść podejmowanych uchwał, mimo braku zgody radnych nagrywają posiedzenia, wykorzystując fragmenty nagrań do szykanowania radnych, członków zarządu i pracowników urzędu. Każda z uchwał została podjęta zgodnie z kompetencjami rady i ogłoszona zgodnie z prawem, więc nie można powoływać się na ich nieznajomość i wnosić o nakazanie ich udostępnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Skargę wnosi się po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest to zatem skarga, którą wnosi się "na wszelki wypadek", z ostrożności procesowej. Wnosząc ją należy wykazać spełnienie warunku formalnego, jakim jest uprzednie, bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazać naruszenie skonkretyzowanego, opartego na prawie, interesu lub uprawnienia.
Skarżący wnosił o unieważnienie, bez wskazania numerów i tylko ogólnie przedmiotu, uchwał podjętych przez Radę Gminy w L. na sesjach w dniach 28 grudnia 1995 r. i 30 stycznia 1996 r. oraz o nakazanie udostępnienia treści uchwał poprzez wgląd do protokołów z sesji.
Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o nadesłane przez urząd Gminy w L. kserokopie protokołów sesji odbytych w dniach 28 grudnia 1995 r. i 30 stycznia 1996 r. oraz kserokopie uchwał podjętych na tych sesjach - ustalił przedmiot i numerację zaskarżonych uchwał. (...)
Skarżący nie wykazał, jaki konkretnie jego interes prawny został naruszony wskazanymi wyżej uchwałami i na czym polega wadliwość powiadomienia radnych o terminie tej sesji /z protokołu wynika, że w sesji uczestniczyło 11 radnych, nieobecnych było 7 - ustawowy skład Rady wynosi 18 radnych, a tym samym Rada mogła skutecznie podjąć uchwały/. Skarżący nie jest radnym.
Określona zatem przepisem art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym przesłanka wnoszenia skarg na uchwały organów gminy - wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego - nie została spełniona.
Publiczne prawo podmiotowe do zaskarżania uchwał organów gminy z zakresu administracji publicznej jest prawem, które można realizować, gdy uchwały te, zdaniem skarżącego, naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Jest to prawo szczególne, bo służy przeciwko aktom organów władzy publicznej i może prowadzić do ich unieważnienia. Zaskarżone uchwały mają, z wyjątkiem uchwały dotyczącej zmiany w budżecie gminy, charakter normatywny, są wyrazem woli organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego, a zatem organu najwyżej usytuowanego w strukturze organizacyjnej gminy.
Z uwagi na to, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym nie daje podstaw do zaskarżania uchwał organów gminy "z ostrożności procesowej", bez wykazania na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia - skargę na uchwały Rady Gminy w L. z dnia 28 grudnia 1995 r. na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało odrzucić.
Uchwale Rady Gminy w L. z dnia 30 stycznia 1996 r. zmieniającej uchwałę ustalającą skład osobowy stałych komisji Rady Gminy oraz określającą przedmiot ich działania skarżący zarzucił naruszenie zasady równości radnych oraz praw członków wspólnoty sołeckiej poprzez pozbawienie wybranych przez nich radnych możliwości pracy w komisjach rady, a tym samym możliwości reprezentowania i zabezpieczenia interesów członków jednostki pomocniczej.
Rada Gminy w L. liczy 18 radnych, 16 było obecnych w czasie głosowania w sprawie przyjęcia przedmiotowej uchwały. W toku obrad wiceprzewodniczący rady zaproponował utworzenie nowej Komisji, która zajmowałaby się rolnictwem. Zaproponował też jej skład osobowy. (...) Za przyjęciem zaskarżonej uchwały głosowało 13 radnych, przeciw było 3, nikt się nie wstrzymał.
Z protokołu nie wynika, by zgłoszone zostały także inne kandydatury na członków Komisji, o zgłoszeniu takim nie wspomina się także w skardze. Z protokołu sesji w dniu 30 stycznia 1996 r. wynika natomiast, że kandydatury radnych z sołectwa L. były zgłoszone, przez Roberta R., do składu Komisji Rewizyjnej i w wyniku głosowania wskazani kandydaci nie weszli do składu tej Komisji. Nie ma to jednak znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, w której podnoszony jest jedynie zarzut niewłaściwego składu /pomijającego radnych z sołectwa L./ Komisji rozwoju wsi i rolnictwa.
Zgodnie z przepisem art. 24 ustawy o samorządzie terytorialnym, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej organów oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Przepis powyższy nie daje jednak ani radnemu, ani też mieszkańcom gminy prawa domagania się włączenia do składu konkretnej komisji określonej osoby /osób/ - tegoż radnego, innych radnych, osób spoza rady zabezpieczonego możliwością ochrony tego prawa na drodze sądowej. (...)
Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały i to, czy naruszyła ona interes prawny skarżącego (...) bada, czy uchwała ta była podjęta w granicach kompetencji rady i zgodnie z ustawowym i statutowym trybem podejmowania uchwał.
Kształtowanie struktury organizacyjnej gminy, w tym decydowanie o liczbie i składzie komisji rady należy do kompetencji rady. Jak długo procedury wyborcze nie zostaną naruszone, istnieje możliwość wyboru jednych osób i pominięcia innych. To właśnie stanowi istotę każdego wyboru. Bezprawne byłoby dopiero pozbawienie radnego szans wyboru, np. poprzez rozwiązania regulaminowe uniemożliwiające zgłoszenie określonej kandydatury, czy niepoddanie pod głosowanie zgłoszonych kandydatur.
Właściwe ukształtowanie składu komisji rady gminy wymaga różnych działań, które decydują o kulturze politycznej ciała przedstawicielskiego. Sąd administracyjny nie może oceniać mechanizmów wyborczych i ich skutków, inaczej niż z zastosowaniem kryteriów formalnoprawnych. Z tego zaś punktu widzenia zaskarżona uchwała prawa nie narusza - została podjęta we właściwym trybie. W skład Komisji rozwoju wsi i rolnictwa nie weszły wprawdzie osoby inne niż zaproponowane przez wiceprzewodniczącego Rady i poddane pod głosowanie, ale też inne kandydatury nie zostały zgłoszone.
Nie można zatem uznać, że zaskarżona uchwała naruszała interes skarżącego i z uwagi na powyższe, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - skargę w tym zakresie należało oddalić.
Jednocześnie sąd wskazuje, że w myśl wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. /III ARN 56/96/, mimo że z przepisów ustawy samorządowej nie można wprost wyprowadzić takiego wniosku, to można wskazać na pozaustawową powinność rady gminy do takiego kształtowania składów osobowych jej organów, by każdy radny znalazł miejsce w przynajmniej jednym takim organie. Samorząd terytorialny został utworzony po to, by decydował o określonym zakresie spraw dotyczących społeczności lokalnej, wymaga to włączania do jego pracy wszystkich reprezentantów tej społeczności poprzez między innymi takie ukształtowanie liczby i składu komisji, by żaden z radnych nie był pomijany zwłaszcza w sytuacji, gdy wielu radnych uczestniczy w pracach więcej niż jednej komisji.
Do rozważenia pozostał zatem główny zarzut skargi, a zarazem wniosek o nakazanie udostępnienia skarżącemu treści uchwał Rady Gminy w L., w tym treści uchwał podjętych na sesji w dniu 28 grudnia 1995 r. i 30 stycznia 1996 r.
Podstawę tego zarzutu stanowić może przepis art. 101a ustawy o samorządzie terytorialnym stanowiący, że przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Jawność przepisów prawnych jest warunkiem uzyskania zamierzonych zachowań adresatów aktów prawotwórczych oraz podstawowym warunkiem kontroli prawidłowości procesu normodawczego i przestrzegania norm prawnych. Należy zatem czynić wszystko, by treść aktów normatywnych, w tym oczywiście także przepisów gminnych - zwłaszcza dotyczących bezpośrednio obywateli /a taki charakter mają uchwały, z których treścią chciał się zapoznać skarżący/ -docierała do adresatów.
Ustawa o samorządzie terytorialnym stanowi w art. 42 ust. 1, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, uchwały Rady Gminy podjęte na sesji w dniu 28 grudnia 1995 r. i w dniu 30 stycznia 1996 r., były ogłoszone na tablicy ogłoszeń, co zostało odnotowane i potwierdzone przez sekretarza urzędu.
Wprawdzie istotnie przepis prawa nie wymaga, w przypadku uchwał, które we wskazanych dniach były podjęte, innego szczególnego sposobu podawania treści uchwał do publicznej wiadomości, np. przez publikację w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, ale nie stanowi to o niedopuszczalności powoływania się na nieznajomość ich treści przez skarżącego i niedopuszczalności jego starań o udostępnienie uchwał. Nawet obecność na sesji nie wyłącza prawa późniejszego zapoznania się z treścią uchwał na tej sesji podjętych. Nie może być również - w świetle kształtującej się zasady jawności życia publicznego - negatywnie oceniana postawa skarżącego i jego synów, którzy nagrywają niekiedy treść wystąpień na sesjach czy fotografują tablicę ogłoszeń. Takie działania stanowią dopuszczalne i wskazane formy realizowania prawa do informacji, szczególnie istotnego w odniesieniu do informacji o charakterze normatywnym, kształtujących sytuację prawną adresatów norm prawnych.
Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. O takiej możliwości zapoznania się skarżącego z treścią uchwał nie wspomina się w odpowiedzi na skargę, również z pism skarżącego można wnosić, że taka możliwość jest mu nieznana.
Z powołanego przepisu wynika ustawowy obowiązek gminy nie tylko prowadzenia zbioru przepisów gminnych, ale także udostępniania ich na każde żądanie obywatela, w godzinach pracy urzędu. W tej sytuacji odmowa udostępnienia treści uchwał rady gminy z uwagi na uznawanie, że dla zaznajomienia się z uchwałami wystarczy samo ich ogłoszenie na tablicy ogłoszeń - narusza prawo. Taki kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 61 nowej Konstytucji obywatel ma bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Skarżący próbował zapoznać się z treścią uchwał poprzez wgląd do protokołów sesji. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje, że granice prawa mieszkańców do uzyskiwania informacji poprzez wgląd do protokołów sesji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy o tajemnicy państwowej i służbowej. Nie ma racjonalnych i prawnych podstaw odmowy udostępnienia zainteresowanym osobom protokołów z jawnej sesji rady gminy, przeciwnie - rola mieszkańców gminy jako jej najwyższej władzy sprawia, że materiały obrad sesji powinny być udostępnione. Mieszkańcy, aby móc racjonalnie podejmować decyzje, np. wyborcze, w sprawach samoopodatkowania czy odwołania rady przed upływem kadencji, muszą znać działalność organów gminy w różnych jej aspektach. Realizacji tych uprawnień służy najpełniej prawo do uzyskiwania informacji o przebiegu sesji i treści podjętych na niej uchwał. Prawo wglądu do protokołów sesji nie jest jeszcze obecnie uregulowane ustawowo, a realizacja żądania udostępnienia treści uchwał może nastąpić poprzez udostępnienie zbioru przepisów gminnych. Zważywszy, że prowadzenie zbioru przepisów gminnych do powszechnego wglądu jest ustawowym obowiązkiem urzędu gminy odmowa udostępnienia treści uchwał oznacza niewykonanie nakazanych prawem czynności.
W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny w tej części skargę uwzględnił.