Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1048/18

Uzasadnienie

II SA/Łd 1048/18

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 50a pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] nakazującego wstrzymanie robót budowlanych poprzez:

1. - usunięcie ocieplenia elewacji frontowej (północnej) na szerokości od szczytu wschodniego do prawej krawędzi (zachodniej) głównego wejścia do budynku,
2. - usunięcie ocieplenia elewacji szczytowej (wschodniej) w budynku biurowym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 91/99.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nakazał spółce:

1. 1. usunięcie docieplenia elewacji frontowej (północnej) na wysokości wszystkich kondygnacji oraz od lewej krawędzi otworu drzwiowego, będącego głównym wejściem do budynku, aż do krawędzi tej elewacji przy elewacji szczytowej (wschodniej) na szerokości 18,40m;
2. 2. usunięcie docieplenia elewacji szczytowej (wschodniej) w budynku biurowym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 91/99.

W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po dwukrotnie przeprowadzonych oględzinach nieruchomości w dniu [...] wydał postanowienie, w którym nakazał wstrzymanie robót budowlanych samowolnie prowadzonych w budynku biurowym położonym w Ł. przy ul. A 91/99 polegających na termomodernizacji elewacji budynku oraz przebudowie elewacji frontowej i elewacji od strony podwórka (zmiana wielkości otworów okiennych) oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nakaz wynikający z postanowienia z dnia [...] dotyczący wstrzymania samowolnie prowadzonych robót nie został wykonany. W trakcie oględzin z dniu 7 lipca 2017 roku stwierdzono wykonanie prac na elewacji frontowej budynku (jej połowie od strony wschodniej).

Decyzją z dnia [...] PINB w Ł. nakazał spółce doprowadzenie elewacji frontowej, elewacji od strony podwórka (południowej) i szczytowej (zachodniej) w budynku biurowym przy ul. A 91/99 w Ł. do stanu poprzedniego. W wyniku odwołania spółki powyższa decyzja została uchylona decyzją [...]WINB w Ł. z dnia [...] w której wskazano, że inwestor winien usunąć tę część docieplenia, która powstała po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót. Po kolejnych oględzinach nieruchomości PINB w Ł. wydał decyzję z dnia [...].

Organ odwoławczy podzielił pogląd, że zostały spełnione przesłanki z art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W wypadku wykonania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych albo nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Na podstawie art. 50a pkt. 2 Prawa budowlanego można nakazać rozbiórkę jedynie tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Jest bezsporne, że inwestor ignorując postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuował roboty polegające na dociepleniu budynku. Pomimo wstrzymania robót budowlanych inwestor dokończył roboty dociepleniowe na elewacji szczytowej zachodniej oraz rozpoczął i wykonał roboty dociepleniowe na elewacji frontowej od strony elewacji wschodniej a następnie dokończył ocieplenie całego budynku (w tym elewacji szczytowej wschodniej) oraz dokończył roboty na dotychczas niedocieplonej części elewacji frontowej.

Z tych przyczyn należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazać usunięcie tej części ocieplenia, które niewątpliwie zostało dokonane po wydaniu i doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] A sp. z o.o. z siedziba w Ł. wniosła o jej uchylenie. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia:
2. 1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak ustalenia za podstawę zaskarżonej decyzji:
3. a) w jaki sposób zamurowanie części powierzchni istniejących otworów okiennych pustakami gazobetonowymi, bez naruszania istniejącego nadproża ingeruje w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo;
4. b) strona skarżąca w dniu 08.11.2012 roku złożyła zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących elewacji przedmiotowego budynku, co do którego organ nadzoru nie wniósł w terminie sprzeciwu, zaś prowadzone obecnie roboty budowlane stanowią wyłącznie realizację tego zgłoszenia;
5. c) wysokości budynku i odmowy powołania biegłego w celu określenia faktycznej wysokości budynku zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 91-99 mierzonej od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz bez uwzględnienia attyk.
6. 2. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowe roboty budowlane były realizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;
7. 3. art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera uzasadnienia faktycznego w zakresie:
8. a) tego w jaki sposób zamurowanie części powierzchni istniejących otworów okiennych pustakami gazobetonowymi, bez naruszania istniejącego nadproża ingeruje w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak aby stanowiło to przebudowę, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę, którego elementem jest projekt budowlany;
9. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
10. 1. art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) – zwanej dalej "Prawo budowlane" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie stronie skarżącej rozbiórkę określonych w treści zaskarżonej decyzji prac, w sytuacji gdy nie tylko prace dotyczące elewacji były realizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, jedynie w sposób odbiegający od tego zgłoszenia ale i także nie wymagało pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż zmniejszenie otworów okiennych poprzez ich częściowe zamurowanie pustakami gazobetonowymi grubości 24cm, bez ruszania nadproży a zatem bez ingerencji w układ obciążeń budynku wymagający projektowania konstrukcji od nowa, nie stanowi przebudowy budynku;
11. 2. art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i całkowicie błędne uznanie za podstawę zaskarżonej decyzji, iż jedynie zamurowanie części powierzchni istniejących otworów okiennych, bez naruszenia istniejącego nadproża, wypełnia przesłanki przebudowy budynku lub jego części, określone treścią tego przepisu, w sytuacji gdy prace takie w żaden sposób nie ingerują w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo;
12. 3. art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej stronie skarżącej rozbiórkę części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia [...]roku, nakazującego wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy postanowienie to wygasło w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wobec braku wydania w tym terminie niniejszej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ w przypadku wykonania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Stosownie natomiast do art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego jest więc wcześniejsze wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Warunek ten w rozpoznawanej sprawie został spełniony. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych samowolnie w budynku biurowym przy ul. A 91/99 w Ł. polegających na termomodernizacji elewacji budynku oraz przebudowie elewacji frontowej i elewacji od strony podwórka (zmiana wielkości otworów okiennych). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się do stwierdzenia, że prace wykonane przez spółkę nie wymagały pozwolenia na budowę a spółka w listopadzie 2012 roku zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych dotyczących elewacji przedmiotowego budynku. Brak więc było podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Tymczasem kwestie te były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2018 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 576/18 WSA w Łodzi oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano w szczególności, że zamurowanie otworów okiennych w elewacji budynku stanowi jego przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zmiana wielkości otworów okiennych nie może być uznana za remont z uwagi na brak wskazania w zamkniętym katalogu art. 29-30 Prawa budowlanego zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy elewacji budynku, przebudowa ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nie ustaliły wprawdzie faktycznej wysokości budynku (ok. 22,5 m) ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Docieplanie budynków o wysokości powyżej 12m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy wysokości ponad 25m – pozwolenia na budowę. Zgłoszenie przez spółkę z dnia 8 listopada 2012 roku nie obejmowało prac związanych z termomodernizacją budynku przy ul. A 91/99 w Ł. (obejmowało remont elewacji budynku biurowego).

Należy też zauważyć, że w powyższym zgłoszeniu spółka wskazała, że do prac remontowych przystąpi 10 grudnia 2012 roku a zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia zgłoszenia aż do dnia 25 czerwca 2015 roku roboty budowlane mogły zostać podjęte nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Sporne prace zostały natomiast podjęte przez spółkę dopiero w 2017 roku. Nie można więc uznać, że spółka w 2017 roku mogła rozpocząć te prace na podstawie zgłoszenia z dnia 8 listopada 2012 roku.

Strona skarżąca podnosi też, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust.

1. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...]. Kolejna decyzja organu I instancji została wydana [...] t.j. po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...]. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlane wydał decyzję z dnia [...], a więc w terminie określonym w art. 50 ust. 4 ustawy. Następnie powyższa decyzja została uchylona i kolejna decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w takim wypadku nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu z art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 roku sygn. akt II OSK 1764/16, z dnia 27 listopada 2007 roku sygn. akt II OSK 1558/06).

Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego a przy jej wydawaniu nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.

B.A.