Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 5 października 2023 r, wydanym na podstawie art. 134, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. M. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 27 lipca 2023 r., w sprawie określenia statusu strony postępowania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 27 lipca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach poinformował E. M. o utracie przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie prawidłowości wykonania oraz zgodności z przepisami instalacji wentylacji mechanicznej oraz kanalizacji sanitarnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka [...]), z uwagi na rozszerzenie jego zakresu.
E. M. złożyła zażalenie na wskazane pismo organu pierwszej instancji, wskazując, że przysługuje jej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. przy ul. [...].
Wobec tego ŁWINB stwierdził, że w przedmiocie uznania bądź nieuznania za stronę danego postępowania administracyjnego, organ administracji nie wydaje zaskarżalnego postanowienia, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takowej konstrukcji prawnej. Co do zasady odbywa się to przy wykorzystaniu pisma zwykłego, jednakże jeżeli organ wyda w tym przedmiocie postanowienie, to jest ono i tak niezaskarżalne. Jak dalej wskazał ŁWINB w niniejszej sprawie, organ stopnia powiatowego w sposób prawidłowy, tj. pismem zwykłym, poinformował E. M. o utracie przymiotu strony w postępowaniu, zatem w sprawie brak zaskarżalnego postanowienia, przez co ziściła się przesłanka z art. 134, w zw. art. 144 k.p.a., tj. strona wniosła zażalenie od zwykłego pisma, niebędącego zaskarżalnym postanowieniem.
Tym samym w ocenie organu zażalenie wniesione przez E. M. jest niedopuszczalne, a argumenty w nim zawarte nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W skardze E. M., zarzuciła naruszenie art. 134, w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 27 lipca 2023 r., w sprawie określenia statusu strony postępowania administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie podziela stanowiska organu, gdyż będąc właścicielem lokalu powinna być stroną postepowania. Zdaniem skarżącej nie można pozbawić jej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, które zainicjowane zostało złożonym przez nią zawiadomieniem, co do nieprawidłowego stanu technicznego lokalu. Wprawdzie ŁWINB nakazał rozszerzyć zbadanie prawidłowości wykonania oraz zgodności przepisami budowlanymi całej instalacji wentylacji mechanicznej i instalacji sanitarnej w budynku, to jednak zdaniem skarżącej PINB winien uznać jako strony postępowania wszystkich właścicieli poszczególnych lokali.
Ponadto zdaniem skarżącej sporne pismo nie spełnia wymogów przewidzianych przepisem art. 124 § 1 k.p.a., w zw. z art. 28, w zw. z art. 126, art. 144 i 107 § 3 k.p.a. Pismo PINB nie zawiera wymaganego minimum, w tym wypadku adresata, i nie ma znaczenia, iż nie zawiera nagłówka "postanowienie", skoro z treści wynika, że stanowi ono w istocie postanowienie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził, że zostało one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia E. M. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w sprawie określenia statusu strony postępowania.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy wydaje, na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji.
Zarzewie sporu pomiędzy stronami, stanowi art. 28 k.p.a., w myśl którego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", w zw. z 141 § 1 k.p.a. Podstawę procesową kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przesłał skarżącej pismo informujące o tym, że nie jest ona stroną postępowania w sprawie prawidłowości wykonania oraz zgodności z przepisami instalacji wentylacji mechanicznej oraz kanalizacji sanitarnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka [...]), z uwagi na rozszerzenie jego zakresu, obejmującego budynek a nie tylko lokal skarżącej, od którego, jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, zażalenie nie przysługuje. Nawet jeśli by przyjąć, iż pismo to, posiadając niezbędne elementy, było w rzeczywistości postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. to nie zmieniłoby to oceny sądu, w zakresie dopuszczalności środka odwoławczego.
Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.).
Warto zaznaczyć, że ani powołany wyżej art. 28 k.p.a., ani pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów, a stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., I OSK 1523/09; wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 293/06; postanowienie NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1435/12; wyrok NSA z 16 września 2016 r., II OSK 3101/14; postanowienie NSA z 15 listopada 2023 r., II OSK 2136/23).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na pismo organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Na zakończenie wskazać jeszcze należy, że skoro w obowiązujących przepisach brak jest instrumentów, które pozwalałyby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, nie oznacza to jednak, że podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji skarżąca może wnieść od odwołanie od wydanej decyzji, skutkiem czego jej legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a taką decyzję można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Osoba, która twierdzi, że bezpodstawnie pominięto ją w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czy też nie dopuszczono jej do takiego postępowania posiada zatem wystarczające środki umożliwiające weryfikację stanowiska organów administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
ds