Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22

Uzasadnienie

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości uchwałę nr XLIII/328/2022 Rady Gminy Burzenin z 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Burzenin na 2022 r., zarzucając istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja RP" – oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: "u.o.z." – poprzez zaniechanie wskazania w Dziale VII pkt 1 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji i instytucji (pkt 1), z którymi Gmina realizować będzie opiekę nad wolno żyjącymi kotami podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
2. 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w Dziale VII załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;
3. 3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów określonych w Dziale XI załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3a u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania jeżeli program obejmuje plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie;
4. 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w Dziale XII załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
5. a) brak wskazania środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami;
6. b) brak wskazania środków finansowych na odławianie bezdomnych zwierząt;
7. c) brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt;
8. d) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
9. e) brak wskazania środków finansowych na edukację mieszkańców (o której mowa w Rozdziale 2 tiret czwarte);

co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w Dziale VI pkt 1 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do bezdomnych kotów, kotów wolno żyjących oraz bezdomnych psów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko bezdomnych kotów, kotów wolno żyjących oraz psów;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i rozszerzenie w Dziale VI pkt 1 lit. d) załącznika do zaskarżonej uchwały zakresu zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wskazując, że "po wykonanym zabiegu lekarz weterynarii przekazuje uśpione zwierzęta do utylizacji firmie, którą ma podpisaną stosowną umowę w tym zakresie", podczas gdy szczegóły takich czynności nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w Dziale IX załącznika do zaskarżonej uchwały do wskazania gospodarstwa rolnego wyłącznie w zakresie zagrożenia zdrowia lub życia zwierząt gospodarskich, podczas gdy przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie wprowadza takiego ograniczenia;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w Dziale VIII Rozdział 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt wyłącznie w zakresie bezdomnych kotów i psów podczas gdy przepis art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. nie wprowadza takiego ograniczenia;

9. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej RP i art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w Dziale VIII w Rozdziale 1 załącznika do zaskarżonej uchwały odławiania bezdomnych zwierząt wyłącznie w zakresie bezdomnych i wałęsających się psów, podczas gdy przepis art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.;

10. art. 4 pkt 16-18 i pkt 21 u.o.z. i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez odwołanie się do definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych", "zwierząt gospodarskich" oraz "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" w Dziale IV pkt 3, 4, 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji;

11. § 124 i 124a w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez zaniechanie przy redagowaniu postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały stosowania prawidłowej techniki prawodawczej tj. jednostek redakcyjnych takich jak paragrafy, ustępy, punkty, litery, litery;

12. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie w § 2 przedmiotowej uchwały, że "Tracą moc uchwała nr XXVIII/229/2021 Rady Gminy Burzenin z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Burzenin", podczas gdy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany jest na jeden rok;

Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o:

1. 1. stwierdzenie nieważności zaskarżone uchwały w całości;
2. 2. zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wyjaśnił, że analiza postanowień Działu VII pkt 1 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślono, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji.

W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "Gmina realizowała będzie we współdziałaniu z: sołtysami i radnymi sołeckimi, szkołami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką pomocy zwierzętom - opiekę nad wolno żyjącymi kotami poprzez: finansowanie zakupu karmy, finansowanie opieki weterynaryjnej, w tym obligatoryjnego wykonania zabiegów sterylizacji lub kastracji" (pkt 1). Także regulacja pkt 4 powołanego Działu VII, że "Zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem kotów wolno żyjących realizuje Gmina Burzenin poprzez zgłoszenie do lecznicy weterynaryjnej, z którą gmina Burzenin posiada stosowne porozumienie, obejmujących koszty transportu, leczenia i opieki lekarskiej lub wykonanie zabiegu eutanazji i przekazania zwłok do utylizacji". Ze względu na to, że każdy program uchwalany jest na jeden rok, to musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji i instytucji zajmujących się opieką nad wolno żyjącymi kotami oraz lecznicy weterynaryjnej, która zapewni opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem kotów wolno żyjących.

Jednakże w treści regulacji programu w tym zakresie mamy jedynie do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznany w judykaturze za istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że radni powinni skonkretyzować podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie lekarza weterynarii oraz organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem pełnomocnika Wojewody należy uznać, że postanowienia Działu VII w zakresie pkt 1 i 4 Programu nie wypełniają delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Nie precyzują, o które organizacje i instytucje czy lecznice weterynaryjne chodzi. Krótki (roczny) okres obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w pełni uzasadnia konieczność konkretnego wskazania podmiotów, przy pomocy których gmina będzie w ciągu najbliższego roku realizować nałożone na nią ustawą zadania oraz sposobu realizacji tych zadań. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma bowiem istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się z niego dowiedzieć m.in. kto na terenie gminy jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zatem powinien zawierać informacje o konkretnych organizacjach czy instytucjach, których statutowym celem jest ochrona zwierząt poprzez dane o ich nazwie i adresie, aby mieszkaniec Gminy Burzenin wiedział gdzie może udać się w sytuacji wymagającej udzielenia pomocy kotom wolno żyjącym kotom.

Następnie pełnomocnik Wojewody wskazał, że nie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Zauważyć należy, że stosownie do powołanego przepisu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Jak już wyżej wspomniano, program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Tymczasem w treści Działu VII załącznika do uchwały Rada ograniczyła się jedynie nie do stwierdzenia, że "Gmina realizowała będzie we współdziałaniu z: sołtysami i radnymi sołeckimi, szkołami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką pomocy zwierzętom - opiekę nad wolno żyjącymi kotami poprzez: finansowanie zakupu karmy, finansowanie opieki weterynaryjnej, w tym obligatoryjnego wykonania zabiegów sterylizacji lub kastracji"(pkt 1) oraz do stwierdzenia w pkt 2, że "W okresie, gdy swobodnie żyjące koty nie mają możliwości zdobycia niezbędnej ilości pożywienia, powinny być dokarmiane.

W razie wystąpienia takiej potrzeby, karma zostanie zakupiona na podstawie pisemnego wniosku osoby sprawującej opiekę nad kotami wolno żyjącymi, po uprzednim potwierdzeniu sprawowania przez wnioskodawcę takiej opieki i realizowana do momentu wyczerpania się środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie gminy (na wniosek sołtysa danej miejscowości". W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem np. na czym będzie polegała współpraca z: sołtysami i radnymi sołeckimi, szkołami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką pomocy zwierzętom, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. Rada zatem zaniechała wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Natomiast przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym poprzez ich dokarmianie. Zestawienie tych regulacji, w ocenie skarżącego, wymaga dookreślenia w programie sposobu realizacji zadania polegającego na dokarmianiu kotów wolno żyjących poprzez realne jego wykonanie. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane.

W ocenie skarżącego, program powinien zatem zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Natomiast kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi. Ponadto sposób określenia w programie dokarmiania kotów wolno żyjących (Dział VII pkt 2) stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania m. in. ze społecznymi opiekunami czy organizacjami i instytucjami czy sołtysami i radnymi sołeckimi to zadanie nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania. Zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.

Powyższe rozważania mają także zastosowanie do postanowień Działu XI załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "W ramach planu mieszkańcy Gminy Burzenin mogą zgłosić do sterylizacji lub kastracji do dwóch sztuk zwierząt, których są opiekunem lub właścicielem" (pkt 2) czy "Właściciel lub opiekun zwierzęcia indywidualnie ustala z lekarzem termin zabiegu (...)" (pkt 4). Powyższe regulacje nie wskazują konkretnego gabinetu weterynaryjnego czy lekarza weterynarii, realizującego zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów. Powyższy obowiązek należy wywieźć z treści przepisu art. 11a ust. 3a u.o.z., który stanowi, że program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

Zatem powołany przepis zobowiązuje Radę Gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania jeżeli program obejmuje plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, poprzez wskazanie gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi. W ocenie skarżącego regulacja Działu XI nie informuje, który lekarz weterynarii czy gabinet weterynaryjny realizować będzie plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właścicieli lub opiekunów. Tak skonstruowane postanowienie w Programie nie określa w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela w ramach planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Nie wskazuje bowiem konkretnej lecznicy, lekarza weterynarii czy gabinetu weterynaryjnego, z którym Gmina podpisała umowę na 2022 r., nie określa ani jej nazwy, czy też adresu.

Ponadto podkreślić warto, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, do którego należy stosować Zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy prawne muszą być zatem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Oznacza to, że adresaci uchwały nie mogą domniemywać, jakiemu podmiotowi Gmina Burzenin powierzyła realizację zadania, jakim jest plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (Dział XI). Organ stanowiący gminy zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości także z tej przyczyny.

Kolejny z zarzutów odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. Pominięto bowiem finansowanie zadań polegających na odławianiu bezdomnych zwierząt (Dział VIII Rozdział 1), obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt (Dział VIII Rozdział 1), poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (Dział VIII Rozdział 2 pkt 4), opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (Dział VII). Wprawdzie Rada wskazała w Dziale XII tiret czwarte kwotę 1500 zł na finansowanie sterylizacji, dokarmianie bezdomnych kotów jednakże w opinii skarżącego nie jest to wystarczające i nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Ustawodawca wymaga aby program obejmował środki finansowe na "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Ponadto Rada nie przeznaczyła środków finansowych na edukację mieszkańców, które to zadanie zostało uregulowane w Dziale VIII Rozdziale 2 pkt 5 Programu.

Pełnomocnik Wojewody wskazał, że z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Skarżący podkreślił, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań.

Natomiast Rada Gminy Burzenin całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt i edukację mieszkańców. Z powyższych regulacji załącznika skarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Skarżący podkreślił, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Według pełnomocnika skarżącego regulacja przyjęta przez Radę Gminy Burzenin w Dziale VI pkt 1 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. delegacji ustawowej poprzez zawężenie zabiegu usypiania ślepych miotów wyłącznie do bezdomnych kotów, kotów wolno żyjących oraz bezdomnych psów. Rada Gminy uchwalając niniejszą regulację powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt wolno żyjących i umieszczonych w schronisku, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "bezdomnych kotów", "kotów wolno żyjących" oraz "bezdomnych psów" wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Okoliczność, że w okresie obowiązywania programu w schronisku nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy niż psy i koty i dlatego nie było też konieczności w okresie obowiązywania programu usypiania ślepych miotów z uwagi na wcześniejszą sterylizację i kastrację zwierząt, nie może uzasadniać naruszenia ww. przepisu ustawy.

Także regulacja przyjęta przez Radę Gminy Burzenin w Dziale VI pkt 1 lit. d) załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. delegacji ustawowej, poprzez wskazanie w akcie prawa miejscowego czynności z zakresu usypiania ślepych miotów, które nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Rada Gminy w Dziale VI pkt 1 lit. d) Programu wskazała, że "po wykonanym zabiegu lekarz weterynarii przekazuje uśpione zwierzęta do utylizacji firmie, którą ma podpisaną stosowną umowę w tym zakresie".

W ocenie skarżącego rada gminy nie została uprawniona do szczegółowych regulacji w ww. zakresie, ponieważ przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii dotyczącej utylizacji uśpionych zwierząt. Szczegóły biologiczno-techniczne takich czynności jak usypianie ślepych miotów zwierząt nie muszą, a nawet nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi.

Kolejny zarzut odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie w Dziale IX załącznika do zaskarżonej uchwały do wskazania gospodarstwa rolnego wyłącznie w zakresie zagrożenia zdrowia lub życia zwierząt gospodarskich. Dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn.

Powyższe rozważania mają także zastosowanie do postanowień Działu VIII w zakresie Rozdziału 1 oraz Rozdziału 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 3 i 5 u.o.z. poprzez zawężenie odławiania bezdomnych zwierząt wyłącznie do wałęsających się psów oraz akcji związanych z poszukiwaniem nowych właścicieli wyłącznie dla bezdomnych kotów i psów. Dyspozycja powołanych przepisów stanowi, że program obejmuje w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3) oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5), nie wprowadzając ograniczeń do określonych gatunków zwierząt.

Skarżący wskazuje, że program odnosi się do odławiania bezdomnych zwierząt oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, przez które należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.o.z. zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, zaś zaskarżona uchwała w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu bezdomnych zwierząt do psów i kotów. "Nieuprawnione jest zatem zawężanie w tym zakresie programu wyłącznie do zwierząt domowych (lub wybranych spośród nich) w odniesieniu do zadań, które - jak wymaga tego ustawa - mają zostać określone w programie jako dotyczące wszystkich zwierząt domowych. W tym przypadku dotyczy to poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.) i odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.z.).

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że w Dziale IV pkt 3-6 załącznika do uchwały Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciami: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie" i "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)". Tymczasem definicje te zostały zawarte w art. 4 pkt 16-18 i 21 u.o.z. Podkreślić także należy, że § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, iż w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ze względu na treść § 143 tego rozporządzenia, zasadę tę stosuje się także do aktów prawa miejscowego. Treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego. Powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu.

Ponadto skarżący wskazał, że naruszono ww. Zasady techniki prawodawczej także w zakresie redagowania postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio do aktów prawa miejscowego § 124 Zasad techniki prawodawczej, podstawową jednostką redakcyjną uchwały jest paragraf. Paragrafy dzieli się na ustępy, ustępu na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Natomiast zgodnie z § 124a Zasad techniki prawodawczej, w celu systematyzacji przepisów rozporządzenia paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne. Paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy. W rozporządzeniu wyjątkowo można wprowadzić dodatkowo oddziały jako jednostki systematyzacyjne niższego stopnia niż rozdział. Zgodnie z § 141 i 143 Zasad techniki prawodawczej, zasady sformułowane w tym przepisie stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Burzenin na 2022 r. stanowi załącznik do uchwały Nr XLIII/328/2022 - załącznik zaś jest integralną częścią uchwały. Oznacza to, że przepisy załącznika podlegają takiej samej systematyzacji jednostek redakcyjnych, jak uchwała.

Ponadto, skarżący wskazał, że w § 2 przedmiotowej uchwały Rada przyjęła, że "Traci moc uchwała Nr XXVIII/229/2021 Rady Gminy Burzenin z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Burzenin" Zamieszczenie przepisu § 3 w uchwale Nr XLIII/328/2022 pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest podejmowana na okres jednego roku, a co za tym idzie po upływie tego okresu przestaje obowiązywać. Rada Gminy nie była władna regulować kwestii utraty mocy obowiązującej przez uchwałę Nr XLIII/229/2021, bowiem to zagadnienie normuje wprost powołany art. 11a ust. 1 u.o.z. Uchylanie przepisów, które już nie obowiązują jest wadliwe w kontekście wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a nadto może być przyczyną dezinformacji wynikającej z faktu zamieszczenia wadliwych przepisów w uchwale. W związku z tym regulacja § 2 zaskarżonej uchwały jest normatywnie zbędna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Burzenin wniosła o uwzględnienie skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ uznał, że część z nich należy uznać za zasadną, w szczególności zarzuty wymienione w pkt 3 – 12 skargi, gdyż zaskarżone zapisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W ocenie Rady Gminy Burzenin nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 skargi, dotyczące naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. Dział VII pkt 1 i 4 załącznika do uchwały nie przekracza przywołanej delegacji ustawowej. Program zawiera wskazanie tych podmiotów, poprzez zapis, że gmina będzie współdziałać z sołtysami i radnymi, szkołami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką pomocy zwierzętom. Ponadto program w pkt 3 Działu VII zakłada prowadzenie przez gminę rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących w sytuacji występowania ich na terenie Gminy Burzenin. Niezasadny jest zarzut braku wskazania konkretnych organizacji społecznych realizujących program. W gminnym programie opieki nad zwierzętami, zgodnie z pkt 1 Działu VII, biorą udział wszelkie organizacje, te o zasięgu ogólnokrajowym jak i regionalnym, a to z uwagi na fakt, że na terenie Gminy Burzenin żadna organizacja społeczna nie ma siedziby, ani swojego oddziału czy przedstawicielstwa.

Stąd też najwłaściwszą, realną formą realizacji programu opieki nad zwierzętami w tym zakresie będzie współpraca z sołtysami, radnymi, mieszkańcami oraz przedstawicielami wszelkich organizacji, którzy w swoich środowiskach lokalnych będą realizować przewidziane programem zadania. Zapis dotyczący wskazywania konkretnych organizacji społecznych, był jedynie zapisem deklaratywnym, a nie realnie zmierzającym do wypełnienia dyspozycji z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.

Zdaniem organu nie można również zgodzić się z zarzutami skargi, że zapisy pkt 2 Działu VII programu mogą spowodować niebezpieczeństwo braku współdziałania sołtysów, radnych gminnych, mieszkańców wpisanych do rejestru społecznych opiekunów kotów, czy przedstawicieli organizacji społecznych w zakresie realizacji programu, co należy uznać za zarzut jedynie hipotetyczny. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut braku wskazania sposobu ustalania miejsc przebywania kotów wolno żyjących. To sołtysi, radni, czy opiekunowie społeczni kotów wolno żyjących, w miejscu ich bytowania będą realizować obowiązek ich dokarmiania. Aktualnie na terenie gminy Burzenin nie notuje się miejsc bytowania kotów wolno żyjących, a zatem nie ma możliwości wskazania w akcie prawa miejscowego takich miejsc.

Również częstotliwość dokarmiania kotów zależy od potrzeb żywieniowych zwierząt w danym okresie, co uzależnione jest od wielu czynników, w tym o charakterze biologicznym, jak zdolność tych zwierząt do samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb żywieniowych i nie może być ustalony z góry w akcie prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zarzuty więc odnoszące się do zbytniej ogólnikowości zapisów programu w tym zakresie są pozbawione zasadności. Na marginesie wypada zauważyć, że Rada Gminy nie może na osoby trzecie nakładać żadnych obowiązków związanych z realizacją programu, w sytuacji braku wyraźnej delegacji ustawowej. Nałożenie takiego obowiązku byłoby przekroczeniem tej delegacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zostały uwzględnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 572).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 - CBOSA).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze należy uznać za uzasadniony zarzut, że program nie wskazuje konkretnych organizacji, z którymi Gmina realizować będzie opiekę nad wolno żyjącymi kotami. W ocenie Sądu, użycie w Dziale VII pkt 1 Programu określenia o tak wysokim stopniu ogólności jak "organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką pomocy zwierzętom", bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok.

Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16).

Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę gminy m.in. obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia konkretnych organizacji i instytucji, z którymi gmina realizować będzie opiekę nad wolno żyjącymi kotami, czego Rada Gminy w Burzeninie nie uczyniła. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 u.o.z. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany jeśli pominie się w nim konkretne podmioty (w tym również organizacje pozarządowe lub społeczne) realizujące zadania w nim przewidziane.

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej w powyższym zakresie. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21).

Nie można jednak podzielić zarzutu skargi w zakresie niewypełnienia przez organ gminy delegacji ustawowej poprzez zawarcie Dziale VII w pkt 4 Programu zapisu: "Zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem kotów wolno żyjących realizuje Gmina Burzenin poprzez zgłoszenie do lecznicy weterynaryjnej, z którą gmina Burzenin posiada stosowne porozumienie, obejmujących koszty transportu, leczenia i opieki lekarskiej lub wykonanie zabiegu eutanazji i przekazania zwłok do utylizacji.". Jak wynika bowiem z dalszych zapisów Programu, tj. Działu X w celu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt będą one kierowane do gabinetu weterynaryjnego "Z." LEK. WET. M. N. ul. [...] [...], [...] B., a następnie po udzieleniu pomocy lekarskiej do schroniska dla bezdomnych zwierząt [...] M. ul. [...] [...]. Zapis ten odnosi się do wszystkich zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a więc również z udziałem kotów wolno żyjących.

Za zasadne uznać natomiast należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają te koty i częstotliwości ich dokarmiania, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami tych kotów oraz zasad zakupu karmy i jej wydawania opiekunom społecznym. Sąd stwierdza, że Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w Dziale VII pkt 1 i pkt 2 załącznika do uchwały, że "Gmina realizowała będzie we współdziałaniu z: sołtysami i radnymi sołeckimi, szkołami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką pomocy zwierzętom - opiekę nad wolno żyjącymi kotami poprzez: finansowanie zakupu karmy, finansowanie opieki weterynaryjnej, w tym obligatoryjnego wykonania zabiegów sterylizacji lub kastracji" (pkt 1) oraz do stwierdzenia w pkt 2, że "W okresie, gdy swobodnie żyjące koty nie mają możliwości zdobycia niezbędnej ilości pożywienia, powinny być dokarmiane.

W razie wystąpienia takiej potrzeby, karma zostanie zakupiona na podstawie pisemnego wniosku osoby sprawującej opiekę nad kotami wolno żyjącymi, po uprzednim potwierdzeniu sprawowania przez wnioskodawcę takiej opieki i realizowana do momentu wyczerpania się środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie gminy (na wniosek sołtysa danej miejscowości". Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, zob. także: Wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji Programie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępny w CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, zapisy zawarte w Programie są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi.

Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Zgodzić się też należy ze skarżącym Wojewodą, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 3a u.o.z., poprzez brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów. Skoro w Dziale XI Programu Rada zdecydowała o zamieszczeniu, w ramach zadań z zakresu zmniejszania populacji zwierząt bezdomnych, regulacji zapewniającej dofinansowanie mieszkańcom gminy 50% kosztu zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, których są właścicielami lub opiekunami, to regulacja ta winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową pomoc weterynaryjną. Skonkretyzowanie bowiem w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, pozwalając m.in. niezwłocznie przekazać zwierzę wymagające opieki weterynaryjnej określonemu podmiotowi.

Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej, czy też choćby schroniska dla zwierząt, któremu w omawianym programie powierzono szereg innych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi) stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż sformułowanie zawarte w Dziale XI załącznika do uchwały jest zbyt ogólnikowe. Natomiast skuteczna realizacja zadań z art. 11a u.o.z. wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne.

W świetle powyższego Dział XI Programu został w ocenie Sądu uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 3a u.o.z., polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu (podmiotów) realizującego w imieniu gminy zadanie z zakresu zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, których właścicielami lub opiekunami są mieszkańcy Gminy Burzenin.

Kolejny z zarzutów odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W Dziale XII zatytułowanym "Finansowanie programu" załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Finansowanie przez Gminę zadań realizowanych w ramach niniejszej uchwały limitowane będzie wielkością środków przyznanych na ten cel w uchwale budżetowej Gminy Burzenin, w podziale na:

̶ realizacja zadania polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku realizowanego przez przedmiot zewnętrzny w 2022 r. - 10000 zł,

̶ zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 1000 zł,

̶ zapewnienie miejsca dla przyjętych zwierząt gospodarskich - 1 000 zł,

̶ sterylizacja, dokarmianie bezdomnych kotów - 1500 zł,

̶ usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt - 1000 zł,

̶ sterylizacja i kastracja zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów mieszkających na terenie Gminy Burzenin - 5500 zł.

W roku 2022 na realizację powyższego Programu planuje się przeznaczyć sumę 20 000 zł".

W ocenie Sądu Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy. W Dziale XII Programu Rada Gminy pominęła dokonanie podziału środków finansowych na poszczególne zadania, w tym na zadania polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Jak słusznie wskazał Wojewoda, wskazanie w Dziale XII tiret czwarte kwoty 1500 zł na finansowanie sterylizacji i dokarmianie bezdomnych kotów nie jest wystarczające bowiem ustawodawca wymaga aby program obejmował środki finansowe na "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie".

Tym samym ww. zapis Działu XII nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Ponadto Rada nie przeznaczyła środków finansowych na edukację mieszkańców, które to zadanie zostało uregulowane w Dziale VIII Rozdziale 2 pkt 5 Programu.

W ocenie Sądu, rację ma strona skarżącą, że pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały.

Sąd podziela pogląd skarżącego, o naruszeniu art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez zawężenie w Dziale VI pkt 1 lit. a) Programu usypiania ślepych miotów jedynie do bezdomnych kotów, kotów wolno żyjących oraz bezdomnych psów. Natomiast jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Ustawa nie określa zatem jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć. Ustawa wskazuje, że usypianie ślepych miotów ma dotyczyć wszystkich zwierząt i nie można jednoznacznie stwierdzić, że na terenie gminy nie ma innych bezdomnych zwierząt, ani założyć, że się nie pojawią w późniejszym czasie. Jak słusznie wskazał skarżący przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy również do czynienia w Dziale VI pkt 1 lit. d) Programu, w którym organ gminy wskazał, że "po wykonanym zabiegu lekarz weterynarii przekazuje uśpione zwierzęta do utylizacji firmie, którą ma podpisaną stosowną umowę w tym zakresie". Rada gminy nie została uprawniona do szczegółowych regulacji w ww. zakresie, ponieważ przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie upoważnia rady gminy do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi kwestii dotyczącej utylizacji uśpionych zwierząt. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że szczegóły biologiczno-techniczne takich czynności jak usypianie ślepych miotów zwierząt nie muszą, a nawet nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Zarówno przekazanie do utylizacji, jak i sama utylizacja uśpionych zwierząt wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Kolejny zarzut odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie w Dziale IX załącznika do zaskarżonej uchwały do wskazania gospodarstwa rolnego wyłącznie w zakresie zagrożenia zdrowia lub życia zwierząt gospodarskich, gdy tymczasem dyspozycja powołanego przepisu stanowi, że program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn, a nie jak wskazano w programie tylko w sytuacji zagrożenia zdrowia lub życia zwierząt gospodarskich.

Zgodzić się również należy z zarzutem skargi, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 3 i 5 u.o.z. poprzez zawężenie odławiania bezdomnych zwierząt wyłącznie do wałęsających się psów (Dział VIII Rozdział 1) oraz akcji związanych z poszukiwaniem nowych właścicieli wyłącznie dla bezdomnych kotów i psów (Dział VIII Rozdział 2 pkt 4). Dyspozycja powołanych przepisów stanowi, że program obejmuje w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3) oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5), nie wprowadzając ograniczeń do określonych gatunków zwierząt. Skoro program odnosi się do odławiania bezdomnych zwierząt oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, przez które należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, to zaskarżona uchwała w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu bezdomnych zwierząt do psów i kotów.

W związku z tym uznać należy, że w powyższym zakresie zawężanie programu wyłącznie do zwierząt domowych (lub wybranych spośród nich) w odniesieniu do zadań, które - jak wymaga tego ustawa - mają zostać określone w programie jako dotyczące wszystkich zwierząt bezdomnych jest działaniem nieuprawnionym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16-18 i pkt 21 u.o.z. i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez odwołanie się do definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych", "zwierząt gospodarskich" oraz "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" w Dziale IV pkt 3-6 załącznika do zaskarżonej uchwały, należy wyjaśnić, że definicje zwierząt bezdomnych, domowych, gospodarskich i wolno żyjących (dzikich) zawarte zostały przez ustawodawcę w art. 4 pkt 16, pkt 17, pkt 18 i pkt 21 u.o.z.

Natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym mamy do czynienia z ukształtowanym poglądem, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja. Niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż po pierwsze, stanowi niedopuszczalną ingerencję organu w kompetencje ustawodawcy, a po drugie, w sytuacji zmiany definicji ustawowej, prowadzi do rozdźwięku pomiędzy definicją zawartą w ustawie i w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 735/21, dostępny w CBOSA).

Co do pozostałych zarzutów, to choć należy podzielić zarzut naruszenia normy z art. 124 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zaniechanie przy redagowaniu postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały stosowania prawidłowej techniki prawodawczej tj. jednostek redakcyjnych takich jak paragrafy, ustępy, punkty, litery, litery, to w ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa, stanowiącego samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Jeżeli chodzi o zarzut przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Nr XXVIII/229/2021 Rady Gminy Burzenin z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Burzenin, to choć jest on zasadny, to jednak ww. zapis ma charakter porządkujący i nie jest to istotne naruszenie zasad tworzenia prawa miejscowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sądu.

Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia reprezentującego Wojewodę radcy prawnego w wysokości 480 zł. md