Uzasadnienie
II SA/Łd 106/02
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] odmawiającej H. W. przyznania odszkodowania w związku z budową wodociągu – przebiegiem sieci wodociągowej przez jego działkę, położoną w H. nr 9, gmina B. umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżoną decyzją Wójt Gminy B. odmówił przyznania H. W. odszkodowania w związku z budową wodociągu. W decyzji organ I instancji pouczył stronę o przysługującym jej prawie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Od powyższej decyzji H. W. odwołał się zgodnie z pouczeniem, wnosząc o przyznanie odszkodowania w kwocie 18.000 zł za szkodę wyrządzoną w trakcie budowy wodociągu. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 151, poz. 716 ze zm.) decyzję o przyznaniu odszkodowania za szkody wyrządzone w związku z wykonaniem, utrzymaniem i eksploatacją urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych wydaje na wniosek poszkodowanego wójt w przypadku urządzeń będących własnością gminy i komunalnych osób prawnych.
W przedmiotowej sprawie wybudowany wodociąg, (na który także istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) stanowi własność gminy B. Jednak powołane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa wodnego decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu jest ostateczna. Strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji organu I instancji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Powołany przepis jest bowiem wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, a jego konsekwencją jest brak możliwości prawnych złożenia odwołania i rozpatrzenia sprawy przez organ administracji II instancji.
W dniu 21 stycznia 2002 r. H. W. zaskarżył powyższą decyzję do Sądu wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący domagał się 12 września 2001 r. wypłaty odszkodowania w wysokości 18.000 zł z tytułu budowy wodociągu, przedstawiając argumenty świadczące o zasadności swoich roszczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż zostały w niej podniesione. Rolą sądu administracyjnego jest orzekanie o legalności zaskarżonych do niego aktów lub czynności organów administracji publicznej. W przypadku, gdy okaże się, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem sąd może stwierdzić jej nieważność albo uchylić ją, bądź też stwierdzić jej niezgodność z prawem. Już tylko z tego powodu w żadnym przypadku Sąd nie mógłby przyznać skarżącemu żądanego przez niego odszkodowania.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może więc badać zaskarżony do niego akt pod kątem wystąpienia w nim wszelkich naruszeń prawa a nie tylko tych, które podniesiono w skardze. Działając w tym trybie, Sąd w pierwszej kolejności musiał rozważyć, jaka powinna być właściwa forma zakończenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.
Podstawą prawną decyzji organu I instancji był w rozpoznawanej sprawie przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 151, poz. 716 ze zm.). Stanowi on, że decyzję o przyznaniu odszkodowania za szkody wyrządzone w związku z wykonaniem, utrzymaniem i eksploatacją urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych wydaje na wniosek poszkodowanego wójt burmistrz lub prezydent w przypadku urządzeń będących własnością gminy i komunalnych osób prawnych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 107 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Przepis zaś art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowi, że decyzja organu administracji publicznej o odszkodowani oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna.
Strona w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji może dochodzić swych roszczeń przed sądem. W przedmiotowej sprawie jest niewątpliwe, że decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] odmówiono skarżącemu przyznania odszkodowania za szkody poniesione przez niego w związku z budową wodociągu. W decyzji tej zawarto błędne pouczenie o prawie złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zamiast wymaganego przez art. 107 § 1 k.p.a. pouczenia o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji.
Skarżący, zgodnie z pouczeniem odwołał się do organu wyższego stopnia. W tej sytuacji organ ten winien w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez H. W., a nie jak to uczynił – umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. k.p.a. Umorzenie bowiem postępowania odwoławczego winno nastąpić wtedy, gdy strona cofa odwołanie, a organ nie widzi przeszkód uwzględnienia tego żądania, gdyż owo cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (art. 137 k.p.a.). Z umorzeniem postępowania odwoławczego będziemy mieli też do czynienia wtedy, gdy dopiero w toku postępowania ujawni się fakt, iż odwołujący się nie posiadał interesu prawnego w danym postępowaniu. W sytuacji, w której od decyzji organu i instancji, na mocy przepisów szczególnych w ogóle nie przysługuje odwołanie, złożenie takiego środka prawnego jest niedopuszczalne.
Mamy tu do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych – wyłączone jest z mocy art. 38 Prawa wodnego zaskarżenie decyzji w toku instancji – B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz, Warszawa 2002, wyd. 5, s. 575.
Dodać trzeba, wychodząc nieco poza zakres rozpoznawanej sprawy, że wątpliwości, co do formy ustosunkowania się organu administracji do odwołania strony nie byłoby, gdyby odwołanie złożono od decyzji organu odwoławczego. W takim przypadku, jest oczywiste, że odwołanie jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie obraz zaciemnia nie tylko zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także okoliczność, iż skarżący zastosował się do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji, co do prawa wniesienia środka prawnego od tej decyzji nie może szkodzić stronie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że z chwilą doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego, w której znalazła się informacja o przysługującym mu prawie złożenia powództwa do sądu powszechnego, mógł on złożyć stosowne powództwo łącznie z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia powołując się przy tym na treść art. 112 k.p.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 z późn. zm. w zw. z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 21 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2002 r. nr 9, poz. 88 z późn. zm.) w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. nr 117, poz. 563 ze zm.). Orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na brak przymiotu jej wykonalności było bezprzedmiotowe.