Uzasadnienie
II SA/Łd 1067/14
Na skutek wznowienia postępowania (postanowieniem z dnia [...]) Wójt Gminy Z., decyzją z dnia [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy budynku biurowo-magazynowego z częścią mieszkalno-gospodarczą na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości O., gm. Z. W ocenie organu w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził przy tym, że jego decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku przestępstwa "podrobienia podpisów" małoletnich wnioskodawców – W.B. i M.B.
Odwołanie od decyzji z dnia [...] wnieśli R.J. oraz L. i B. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], umorzyło postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołującym się nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...].
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., II SA/Łd 242/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. decyzję. W ocenie Sądu organ odwoławczy niewłaściwie ocenił brak istnienia po stronie odwołujących się przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.:
1/ umarzyło postępowanie odwoławcze z odwołania M.L., 2/ uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] i w tym zakresie orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] o ustaleniu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego z częścią mieszkalno-gospodarczą na działce nr [...], położonej w miejscowości O., gm. Z. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji zakończone tą decyzją.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że odwołującym się przysługiwał przymiot stron w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez Wójta Gminy Z., ponieważ nieruchomości stanowiące ich własność usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Tym niemniej L. i B,. R., już po wniesieniu odwołania, zbyli swoją nieruchomość na rzecz M.L, który złożył oświadczenie, że nie popiera odwołania wniesionego przez swoich poprzedników prawnych i nie chce uczestniczyć w sporze. Wobec powyższego postępowanie wobec niego stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Rozpatrując zaś odwołanie R.J. Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja ostateczna wydana została w wyniku przestępstwa. Przestępstwo polegało zaś na podrobieniu przez A.B., na wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, podpisu jego małoletniej córki W.B., co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli, II Wydział Karny z dnia 21 grudnia 2010 r., II K 754/10.
Skoro zatem wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy nie został podpisany przez osobę oznaczoną jako inwestor (inwestorami w przedmiotowej sprawie zostały we wniosku określone W. i M. B.), lecz przez inną osobę, tj. A.B., który podrobił podpis córki, to wystąpienie to nie mogło skutecznie wszcząć postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie pochodziło od inwestora. Kwestionowana decyzja Wójta Gminy Z. dnia [...] została więc wydana w wyniku przestępstwa, polegającego na wystąpieniu przez A.B. za jego małoletnie córki M.B. i W.B. o wydanie warunków zabudowy oraz podrobieniu w nim podpisu W.B.
Kolegium podniosło, że wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...], odmawiająca uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] była wadliwa. Wystąpienie o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, na którym został podrobiony podpis wnioskodawcy, nie mogło bowiem skutecznie wszcząć postępowania w sprawie.
Na decyzję ostateczną, w części uchylającej decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i umarzającej postępowanie zakończone tą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M.B., reprezentowana przez ustawowego przedstawiciela A.B. Organowi odwoławczemu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 146 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona decyzja jest błędna, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, jak i sama inwestycja, spełniały wszelkie przewidziane prawem przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Całkowicie bezzasadne jest przy tym uchylanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy inwestycja została już zrealizowana.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawową podstawą wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji ostatecznej w wyniku przestępstwa. W tym przypadku wznowienie postępowania ograniczone jest wystąpieniem trzech warunków. Po pierwsze - musi dojść do popełnienia przestępstwa w rozumieniu kodeksu karnego. Po drugie - fakt ten musi być wykazany orzeczeniem sądu lub innego organu. Po trzecie wreszcie - rozstrzygnięcie objęte decyzją pozostaje w związku przyczynowym z przestępstwem.
Z powyższego wynika, że fakt popełnienia przestępstwa w sposób bezsporny musi być w zasadzie stwierdzony wyrokiem sądu karnego lub innego organu właściwego. Takie orzeczenie wiąże organ administracyjny, gdyż wykazuje istnienie przesłanek wznowienia postępowania. Wskazany sposób wykazywania faktów popełnienia przestępstwa uzasadniony jest przede wszystkim ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawach wznowienia postępowania o przestępstwie (por. wyrok NSA z 3 września 1998 r., II SA 921/98).
W niniejszej sprawie doszło do wznowienia postępowania po uzyskaniu przez Wójta Gminy Z. informacji, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli, II Wydział Karny, z dnia 21 grudnia 2010 r., II K 754/10, A.B. uznany został za winnego przestępstwa polegającego na użyciu podrobionych przez siebie dokumentów, w tym złożeniu w imieniu swoich małoletnich córek wniosku o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, na którym uprzednio podrabiał podpisy córek. Nie ma zatem wątpliwości, że doszło do popełnienia przestępstwa, a fakt ten stwierdzony został prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Nie może również budzić wątpliwości, że okoliczność posłużenia się podrobionym wnioskiem pozostawał w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem Wójta Gminy Z. z dnia [...] Wniosek ów wszczął postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, które to postępowanie zakończone zostało ww. decyzją.
Nie można zatem zarzucić organom, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślić należy, że posłużenie się podrobionym wnioskiem o wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte jedynie na wniosek (a tak jest w przypadku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), powoduje, że po stwierdzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na użyciu takiego podrobionego wniosku, organ przyjmujący wniosek nie może przyjąć innej interpretacji zaistniałej sytuacji, jak tylko uznać, że wniosek nie został w ogóle złożony. Nie może być bowiem tak, że podrobiony wniosek wszczyna jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Nie da się konwalidować takiego wniosku. Wniosek z podrobionym podpisem nie pochodzi przecież od osoby widniejącej na nim jako wnioskodawca, ani tym bardziej od osoby podrabiającej podpis kogoś innego. Skoro zatem prawomocnym wyrokiem sądu karnego uznano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był podrobiony, to po stwierdzeniu tego faktu i po wznowieniu postępowania, organ wydający decyzję ostateczną, w tym przypadku Wójt Gminy Z., powinien uznać, że wydał decyzję bez uprzedniego wniosku o wszczęcie postępowania, co z kolei powinno doprowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. i do umorzenia postępowania prowadzonego mimo braku wniosku.
Podkreślić przy tym należy, że postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli II Wydział Karny, II Ko 1587/11, orzeczony został przepadek m.in. wniosku o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, jako dokumentu stanowiącego przedmiot przestępstwa. Potwierdza to tezę, że w niniejszej sprawie nie doszło do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, które mimo tego było prowadzone i zakończone zostało wydaniem decyzji ostatecznej.
Za prawidłową zatem uznać należy decyzję organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] z uwagi na przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Skoro nie było wniosku o wszczęcie postępowania, nie było podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji. Konkluzja taka determinowała oczywiście dalszą część rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i umorzył postępowanie prowadzone w tym przedmiocie przez organ I instancji.
Sąd w składzie niniejszym dostrzega przy tym, że organ odwoławczy wyszedł poza hipotezę będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosując się ściśle do literalnego brzmienia cytowanego przepisu organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy, powinien bądź orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie prowadzone przez organem i instancji. Tymczasem Kolegium, uchylając decyzję organu I instancji, orzekło jednocześnie co do istoty sprawy (poprzez uchylenie decyzji z dnia [...]) i o umorzeniu postępowania I instancji.
Stanowi to niewątpliwie uchybienie proceduralne, które jednak, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Na skutek bowiem uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] i uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], postępowanie przed organem I instancji i tak musiałoby zostać umorzone. Stałoby się to oczywiście na skutek decyzji wydanej przez organ I instancji właśnie, a nie przez organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, tym niemniej skutek tych czynności byłby identyczny.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
lf