Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał W.P. wykonanie inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego obiektu z uwzględnieniem niezbędnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce położonej w R. przy ul. A nr 1 do stanu zgodnego z przepisami wraz z orzeczeniem technicznym zawierającym ocenę prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych w zgodności z przepisami, w tym techniczno budowlanymi (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami w terminie do dnia 15 maja 2001 r.
W jej uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podał, że w związku z decyzją nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], znak: [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...], znak: [...] dotyczącej wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, położonego na działce oznaczonej nr ewid. 197 w R. przy ul. A 1, którego inwestorem jest W.P., wszczął postępowanie administracyjne. Organ I instancji wskazał, iż z przekazanych mu akt administracyjnych wynika, że inwestor w dniu 8 lipca 1994 r. otrzymał od Kierownika Urzędu Rejonowego w R. decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 197 w obrębie [...], położonej przy ul. A 1 w R. i rozpoczął jego realizację w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczną. W wyniku postępowania odwoławczego ze strony współwłaścicieli m. in.
W.W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił powyższą decyzję z powodu wprowadzenia w błąd organu udzielającego pozwolenia na budowę, polegającym na przedłożeniu przez inwestora dokumentu dotyczącego dysponowania nieruchomością niezgodnego z rzeczywistym stanem prawnym wynikającym z wpisu do Księgi Wieczystej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podał także, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie dopatrzył się, aby wyżej wymieniony budynek mieszkalny powodował zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy też stwarzał niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W toku postępowania ustalono bezspornie, że działka nr ewid. 197, na której zrealizowano wyżej wymieniony obiekt jest przeznaczona zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta R. pod zabudowę mieszkaniową. Organ I instancji podniósł także, iż w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu wystąpił spór cywilno – prawny co do prawa własności do tejże nieruchomości, lecz organy administracji nie są właściwe do jego rozpoznania, gdyż właściwym jest sąd powszechny w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego.
W konkluzji wskazał, iż wziął pod uwagę całość zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów i nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosła W.W. domagając się jej uchylenia. W jego uzasadnieniu podniosła, że wydając decyzję organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu wprowadzenia w błąd organu administracji przez W.P., która nie posiada aktu własności ani pozwolenia na budowę i przez 6 lat nic nie robiła by cokolwiek uzyskać.
Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].
W jej uzasadnieniu podniósł, iż organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalił, że przedmiotowy obiekt powstał w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie zachodzą. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej w przedmiocie prawa własności do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt podzielił on stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż właściwym do rozstrzygania takich spraw jest sąd powszechny w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego.
W dniu 26 maja 2001 r. W.W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] domagając się jej uchylenia i nakazania W.P. rozbiórki budynku znajdującego się w R. przy ul. A 1.
W jej uzasadnieniu ponownie wskazała, iż inwestor występując o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wprowadził organ w błąd, gdyż nie był jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a ponadto nadal kontynuował budowę mimo wstrzymania robót przez organ administracyjny. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, legalizacja tej budowy byłaby usankcjonowaniem samowoli budowlanej.
W piśmie z dnia 6 czerwca 2001 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie żądał od W.P. wykazania się tytułem prawnym do władania tą nieruchomością, a W.P. nic nie zrobiła przez 6 lat, aby uzyskać tytuł do użytkowania tejże działki w związku z czym, skarżąca domaga się usunięcia budynku mieszkalnego z jej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c).
Stosownie do treści art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozważając zarzuty skargi, stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, stwierdzić należy, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974r. brak pozwolenia na budowę nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i może być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 i tryb postępowania w takiej sytuacji przewidziany został w art. 40 tego prawa. Również nie wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Spory cywilno-prawne w tym również dotyczące prawa własności, bądź odszkodowawcze należą do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego i rozstrzyganie ich następuje na podstawie przepisów Kodeksu Cywilnego (wyrok NSA z dnia 12.01.1998r. IV S.A. 424/96 LEX nr 43144, wyrok NSA z dnia 27.11.2003r. II S.A./Łd 132/01, wyrok NSA z dnia 10.10.2003r. II S.A./Łd 1434/00).
W tym stanie prawnym, choć nie podzielając argumentów skarżącej, należało jednak skargę uwzględnić a to z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozważając pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji powołały przepis art. 40, a organ I instancji również przepis art.54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.)w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn.zm.) Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". W zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie nakazano właściciele przedmiotowego obiektu dokonania żadnych zmian lub przeróbek, a zobowiązano ją jedynie do wykonania inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego obiektu z uwzględnieniem niezbędnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce położonej w R. przy ul. A nr 1 do stanu zgodnego z przepisami wraz z orzeczeniem technicznym zawierającym ocenę prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych w zgodności z przepisami, w tym techniczno budowlanymi i sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, w zakreślonym terminie.
W ocenie Sądu, przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie dawał organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takiego obowiązku na stronę. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 tej samej ustawy, który m. in. umożliwia organowi administracji zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy obiektu informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku, organ administracji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby nałożyć na ten podmiot w drodze decyzji obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż działania organu w trybie powołanego art.56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mają charakter dowodowy, a na postanowienie, co do przeprowadzenia takiego dowodu nie przysługuje zażalenie – por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r., II SA 1843/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 35; wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 881/96). Organ I instancji, zamiast wydać postanowienie o charakterze dowodowym zobowiązujące właścicielkę garażu do przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów w zakreślonym terminie, wydał w tej kwestii decyzję administracyjną nie znajdującą żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Od tej "decyzji", która de facto była w swej istocie postanowieniem dowodowym, złożono, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem odwołanie, które rozpoznano i utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie takie zakwalifikować należy jako naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Nadto stwierdzić należy, iż w toku przedmiotowego postępowania nie brały udziału wszystkie osoby zainteresowane w sprawie. Organy obu instancji nie wymieniły jako zainteresowanych ani nie doręczyły decyzji pozostałym współwłaścicielom nieruchomości (bądź też ich pełnomocnikowi, o ile nadal osoby te reprezentuje) mimo iż wcześniej, w toku postępowania administracyjnego dotyczącego spornego obiektu, osoby te czynnie występowały. Niewątpliwie okoliczność powyższa wypełnia dyspozycję art. 145 §1 pkt 1lit.b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i b w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 1 powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.