Uzasadnienie
II SA/Łd 1073/13
W związku z pismem z dnia 20 stycznia 2004 r. A. i G. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 6 lutego 2004 r. czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. A w Ł., w wyniku których ustalono, że właściciele tej nieruchomości – J. i C. U. - prowadzą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę garażu w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Stwierdzono ponadto, że prowadzone roboty budowlane realizowane są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Wyjątek stanowi brak luksferów w elewacji frontowej oraz wychodzący na ścianę budynku sąsiedniego okap nad wykuszem. Inwestorzy oświadczyli, że nieprawidłowości te zostaną usunięte do końca czerwca 2004 r.
Następnie, w wyniku kolejnego pisma z dnia 20 maja 2011 r. A. i G. Z., organ przeprowadził w dniu 22 lipca 2011 r. na nieruchomości przy ul. A i przy ul. B (należącej do A. i G. Z.) kolejne czynności kontrolne, podczas których A. i G. Z. zakwestionowali przebieg istniejących ścian obu budynków względem granicy. Powzięli oni ponadto wątpliwość co do wykonania ściany budynku przy ul. A (na parterze w pomieszczeniu od strony ulicy), a tym samym zgodności wykonanej ściany w granicy z przepisami budowlanymi i ppoż.
Kontynuując postępowanie dowodowe organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego zostały zakończone, a inwestor nie złożył do dnia przeprowadzenia kontroli zawiadomienia o zakończeniu budowy. J. i C. U. oświadczyli do protokołu, że pomiędzy ścianami budynków zlokalizowanych przy ul. B i ul. A w Ł. nie było ściany konstrukcyjnej, taka ściana powstała w wyniku prowadzonej rozbudowy i nadbudowy w poziomie parteru, w części dobudowanej od strony ogrodu na posesji nr [...].
W dniu 14 stycznia 2013 r. organ przeprowadził kolejne czynności kontrolne, podczas których J. i C. U. oświadczyli, że ściany na parterze i poddaszu oddzielające budynki przy ul. B wykonane były z desek i płyt pilśniowych i miały charakter prowizoryczny. Na parterze, na istniejącej ścianie murowanej z cegły pomiędzy nieruchomościami przy ul. B wykonano ruszt i przymocowano do niego płyty gipsowo-kartonowe, po uprzednim ułożeniu wełny mineralnej. Ściana murowana występuje tylko na długości pokoju od strony ulicy. Na poddaszu, po wykonaniu nowej konstrukcji dachu od strony posesji nr [...], wykonana została ściana oddzielająca z zastosowaniem płyt OSB. Od strony posesji nr 29 do płyty OSB przymocowano docieplenie z wełny mineralnej i ułożono izolację.
Postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał J. i C. U. do przedłożenia w określonym terminie trzech egzemplarzy oceny technicznej, dotyczącej zrealizowanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Od ww. postanowienia zażalenie złożyli J. i C. U., podnosząc, że ustalenia kontroli przeprowadzonych przez organ w latach 2004, 2011 i 2013 potwierdzały niewystępowanie nieprawidłowości w realizowanej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Podstawową przesłanką nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2, są zatem uzasadnione wątpliwości co do jakości robót lub użytych wyrobów budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Tymczasem w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego trudno uznać, że stan techniczny bądź jakość robót budowlanych lub użytych wyrobów powoduje uzasadnione wątpliwości. Organ II instancji stwierdził, że żądanie dostarczenia ocen lub ekspertyz następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego i wymaga szczegółowego uzasadnienia i dokładnego wskazania, jakie wątpliwości organu budzi określony stan faktyczny i czego on dotyczy (stanu technicznego, jakości robót budowlanych, czy też jakości użytych wyrobów budowlanych).
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że niezgodne ze sztuką budowlaną wykonanie ścian nośnych może powodować wątpliwości, jednakże ustalenia te nie zostały oparte na udowodnionych okolicznościach. Ponadto z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 lutego 2004 r. wynika, że roboty budowlane realizowane są zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, a osoba dokonująca kontroli nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie wykonania konstrukcji budynku.
Zatem organ I instancji nie wyjaśnił należycie i nie udowodnił, jaki stan dał podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej.
Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i G. Z., zarzucając mu naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uchylenie postanowienia nakładającego na uczestników postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej prawidłowości wykonanych prac budowlanych, podczas gdy jakość i prawidłowość wykonanych prac może być udowodniona jedynie w drodze profesjonalnej oceny technicznej, której nie mogą zastąpić inne środki dowodowe, a w szczególności budzące poważne wątpliwości stwierdzenie z 2004 r., że roboty są realizowane zgodnie z pozwoleniem na budowę.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia
Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, w którym stwierdził, że art. 81c ust. 2 ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd w składzie niniejszym nie znalazł podstaw do jego kwestionowania. Zasadnie bowiem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykazał zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Za okoliczność uzasadniającą nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej nie może z całą pewnością uchodzić kwestionowanie przez skarżących prawidłowości wykonania ścian dzielących budynki w zabudowie bliźniaczej. Wątpliwości sąsiadów inwestorów nie należą bowiem do przesłanek wymienionych w art. 81c ust.
2. Jedną z podstawowych przesłanek pozwalających na zastosowanie omawianej normy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba więc mieć na uwadze, co słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Kr 351/07, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03). Nie wydaje się, by w niniejszej sprawie poza możliwościami organu I instancji była ocena prawidłowości wykonania na piętrze budynku ściany z desek i płyt OSB, a także pod kątem jakości użytych materiałów.
Zasadnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w Ł. uznał, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie wykazał w żaden sposób istnienia wątpliwości, których nie byłyby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale organ I instancji nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 875/11).
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
lf