Uzasadnienie
Decyzją z [...] Burmistrz Gminy A., na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 672 ze zm.), odmówił wydania decyzji nakazującej S.K., eksploatującemu pojazdy motorowe - quady na terenie działki nr [...] w miejscowości Z., gmina A., wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu i zakurzenia.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 23 maja 2006 r. do Urzędu Gminy A. wpłynęła skarga Z. P. na uciążliwości w postaci hałasu i kurzu, w związku z prowadzoną działalnością toru motorowego na terenie działki nr[...], której właścicielem jest M. L. Wyjaśniono, iż w dniu 6 czerwca 2006 r. wszczęto postępowanie administracyjne, w którym przeprowadzono oględziny terenu i ustalono, że działka nr[...], której właścicielem jest M. L. została wydzierżawiona S. K. na okres 4 miesięcy. Dokonana wizja w terenie dnia 16 czerwca 2006 r. potwierdziła, że na działce prowadzona jest przez dzierżawcę działalność gospodarcza w postaci toru motorowego.
Działka nr [...] i sąsiadujące z nią nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy A. figurują jako tereny zieleni niskiej oraz tereny upraw polowych. Nie mają one charakteru rekreacyjnego, traktowane są jako działki rolne. Wyjaśniono, iż w zakresie emitowanego hałasu określono dopuszczalne normy decybeli dla przedmiotowych terenów. Zwrócono się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. o przeprowadzenie pomiarów natężenia hałasu wynikającego z prowadzonej działalności. Wykonane badania i przedstawione wyniki pomiarów emitowanego hałasu, powstającego w związku z eksploatacją urządzeń motorowych wykazały, iż dopuszczalny poziom hałasu nie został przekroczony.
Reasumując wskazano, iż administracyjne wyegzekwowanie wyeliminowania uciążliwości zakurzenia, w związku z eksploatacją urządzeń motorowych nie jest możliwe z uwagi na brak ustalonych, dopuszczalnych poziomów zapylenia w postaci kurzu w powietrzu oraz metod pomiarowych. Natomiast poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnej dla tego terenu normy.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Z. P. wnosząc o zakazanie T. L. wydzierżawiania działki nr [...] na działalność gospodarczą niezgodną z prawem i o podjęcie działań w celu ochrony osób i mienia, poprzez zaprzestanie działalności polegającej na prowadzeniu toru motorowego.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że przy prowadzeniu postępowania wzięto pod uwagę wyłącznie kurz i hałas wiedząc, iż poziomu zakurzenia nie da się zmierzyć, natomiast poziom hałasu będzie poniżej przewidzianych w przepisach norm.
Zdaniem skarżącej w decyzji Burmistrza Gminy A. nie ustosunkowano się do kwestii długiego terminu załatwienia sprawy jak i do zasad i warunków jakie powinny być spełnione przy prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci toru motorowego. Nie zostały również spełnione warunki z art. 144 Kodeksu cywilnego, nakazującego powstrzymanie się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79. poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji zważono, iż czynności powodujące hałas oraz inne uciążliwości dla środowiska, będące skutkiem podejmowanej na określonej nieruchomości działalności gospodarczej, mogą oddziaływać niekorzystnie na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W szczególności na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, może wpływać decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego te uciążliwości. W rozpatrywanej sprawie nie wydano takiej decyzji, której skutkiem byłoby wywołanie negatywnej immisji na sąsiednią nieruchomość. Zarzuty przedstawiane w załączonych do akt sprawy skargach, pismach, należy podzielić zdaniem organu, na te, które związane są z działalnością organów administracji publicznej i ich właściwością do rozstrzygnięcia określonych spraw administracyjnych. W tym ogólnym pojęciu mieszczą się sprawy naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
Do nich należy zaliczyć sprawy związane między innymi z przekroczeniem norm hałasu i działalnością wywołującą negatywne skutki dla ochrony środowiska. Inne zarzuty tj.: niespełnienie warunków z art. 144 Kodeksu cywilnego, żądanie zakazania T. L., wydzierżawienia nieruchomości pod określoną działalność, która może powodować uciążliwości dla środowiska nie mieszczą się w pojęciu sprawy administracyjnej, dla której rozstrzygnięcia organem właściwym byłby organ administracji publicznej.
Podkreślono, iż w rozpatrywanej sprawie właściciel nieruchomości (działki), z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przez osoby trzecie, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, bądź też z żądaniem wydania decyzji przez właściwy organ.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. przeprowadzone postępowanie administracyjne, dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, nie potwierdziło składanych zarzutów w tym zakresie. Podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego Nr 76, poz. 759) nie zawiera zakazów, które mogą być podstawą przedstawionych żądań lub skarg, nie określa również tych terenów jako tereny rekreacyjne, co stanowiłoby również taką podstawę. W tym zakresie decyzja podjęta, na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie narusza, zdaniem organu II instancji, obowiązujących przepisów.
Przypomniano również, iż na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji ustalono, iż właściciel nieruchomość M. L. zobowiązał się do rozwiązania do dnia 1 listopada 2006 r. umowy dzierżawy, a także do tego, iż na przedmiotowej nieruchomości nie będzie prowadzona działalność gospodarcza polegająca na korzystaniu z toru motorowego.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca. W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżona decyzja jest jedynie powieleniem decyzji organu I instancji. Podnosząc argumentację zbieżną z poglądami wyrażonymi w odwołaniu dodała, iż nie została zawiadomiona, ani też nie brała udziału w oględzinach działki w dniu 7 września 2006 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. skarżąca oświadczyła, iż nie została poinformowano o terminie przeprowadzenia pomiaru hałasu i nie doręczono jej raportu z badań poziomu hałasu, który kwestionuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./).
Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 81 K.p.a.
Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Art. 8 K.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Na wstępie należy zauważyć, iż wraz z podjęciem postępowania w sprawie organ administracji winien w oparciu o art. 28 K.p.a. ustalić krąg osób posiadających przymiot strony przedmiotowego postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu oraz zapewnić udział w tym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji wszczął postępowanie związane z działalnością toru wyścigowego w miejscowości Z., prowadzonego przez S. K. W decyzji z dnia [...] organ I instancji powołując się na przepis art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wskazał S. K. jako osobę eksploatującą urządzenie quady emitujące hałas. Decyzja ta nie została jednak wskazanej osobie doręczona, zaś z akt sprawy nie wynika, aby uczestniczyła ona w czynnościach prowadzonego postępowania w charakterze strony.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż poprzez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć ich udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym (...) obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2004 I SA 149/03 LEX nr 156896).
Wskazanym obowiązkom organ uchybił.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na przeprowadzony w toku postępowania dowód w postaci Raportu z badania emisji hałasu Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. nr 193/06 z dnia 16 sierpnia 2006 r., sporządzony w oparciu o badanie emisji hałasu urządzeń quody w dniu 12 sierpnia 2006 r. W aktach sprawy brak jest dowodu powiadomienia skarżącej o terminie przeprowadzenia tego dowodu, jak również doręczenia odpisu przedmiotowego raportu. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. skarżąca oświadczyła, że organ nie zawiadomił jej o terminie przeprowadzenia badania emisji hałasu oraz nie doręczył sporządzonego w oparciu o te badania raportu i w związku z powyższym kwestionuje ona ustalenia tego raportu w zakresie poziomu hałasu emitowanego podczas funkcjonowania urządzeń quady.
Fakt ten daje podstawę do uznania przez Sąd, iż został naruszony w sprawie przepis art.10 § 1 K.p.a. obligujący organ do zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 22.04.1999 r. IV SA 461/97 LEX nr 47182).
Wskazana powyżej czynność badania poziomu emisji hałasu, której wynik miał podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie, została przeprowadzona nie tylko z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., ale także art. 79 K.p.a.. Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 K.p.a.). O terminie przeprowadzenia dowodu każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania czynności strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 Kpa),(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267).
Ponadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co również nie wywiązały się z obowiązku nałożonego przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi wszak, że organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Powyższy obowiązek powtórzony został w przepisie art. 81 K.p.a. w odniesieniu do każdej okoliczności faktycznej, która może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.11.1999 IISA 1210/99 LEX nr 46806 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267).
Treść przepisu art. 81 wymaga, aby przed wydaniem decyzji organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów.
Naruszenie powyższego prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawnia (...) do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 10.01.2002 V SA 1227/01 LEX nr 109326).
W rozpoznawanej sprawie organ uchybiając podstawowym obowiązkom wynikającym ze wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł przyjąć za udowodniony faktu emisji hałasu na poziomie określonym w powołanym raporcie.
Konkludując należy zatem wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu w administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania skutkuje w rozpatrywanym stanie faktycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek bowiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. Rzeczą organu jest to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na to, iż wskazane uchybienia procesowe dotyczą również decyzji organu I instancji Sąd na podstawie art. 135 powyższej ustawy uchylił także decyzję organu I instancji.