Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 26 października 2022 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 30 września 2022 r., którą odmówiono, z wniosku E. spółki z o.o. w P., ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW - K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie K., gm. K. Z akt sprawy wynika, że wspomnianą decyzją z 23 września 2022 r. Burmistrz K. odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej.
Utrzymując w mocy powyższą decyzje Kolegium, wyjaśniło, że biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia prawidłowo organ pierwszej instancji zakwalifikował je jako instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w treści art. 2 pkt 13 lit.a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W konsekwencji słusznie wyłączył z badania dla tego przedsięwzięcia warunków: tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – u.p.z.p.)
Jednak, jak wskazał organ odwoławczy przeprowadzona przez organ pierwszej instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. wykazała, iż planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 5 ustawy, czyli warunku zgodności z przepisami odrębnymi.
Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy bowiem fragmentu działki, czyli obszaru, którego nie można utożsamiać z "terenem inwestycji" w znaczeniu nadanym mu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji tej okoliczności do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej wymaganej dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Kolegium podzieliło, pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Organ dodał, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty (np. zjazdy) czy np. w sytuacji obowiązywania na części działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zdaniem organu podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stosownie bowiem do brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie "granic terenu objętego wnioskiem". Termin ten należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.
Ponadto, zdaniem Kolegium dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby, przykładowo tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub ochroną środowiska czy dotyczących wskaźników urbanistycznych.
W przedmiotowej sprawie, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów łączna powierzchnia działki inwestycyjnej to 2,2512 ha, a inwestor swoim zamierzeniem inwestycyjnym planuje objąć jedynie fragment tej działki o powierzchni 0,99 ha, co wynika z treści wniosku, a potwierdza treść odwołania. Zatem umowne wydzielenie przez inwestora w przedmiotowej sprawie, części działki jako terenu przeznaczonego stricte pod planowaną inwestycję, nie ma znaczenia prawnego, skoro zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna Kolegium uznało, że z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia.
Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części.
Dalej organ wskazał, że w świetle powyższego nie można pominąć, iż stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). mając na uwadze treść § 3 pkt 54 rozporządzenia organ uznał, że przez powierzchnię zabudowy w przypadku instalacji fotowoltalicznych należy uznać nie tylko powierzchnię rzutu paneli fotowoltalicznych uwzględniającą ich nachylenie względem terenu ale także powierzchnię zajmowaną przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (np. drogi, parkingi, transformatory, falowniki) i pozostałe tereny przeznaczone do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem ogrodzenia, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych.
Skoro zatem teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha, to planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego stosownie do brzmienia powołanego już wyżej art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wymagana jest, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ja decyzją organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że organy nie zastosowały aktualnej regulacji prawnej w odniesieniu do planowanej inwestycji, powołując się w uzasadnieniu decyzji na orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadły w nieaktualnym stanie prawnym. Spółka zauważyła, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) z dniem 3 stycznia 2022 r. został dodany przepis art. 52 ust. 1a zgodnie, z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem.
Ponadto zgodnie z art. 64b ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniosek o ustalenie warunków zabudowy składa się na formularzu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. W niniejszej sprawie inwestor wskazał powierzchnię terenu inwestycji, która została określona na 9900 m2. Dodano, że wskazana nowelizacja u.p.z.p. w sposób jednoznaczny dopuściła możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na terenie, który obejmuje część działki (lub działek) ewidencyjnej, co skutkuje stwierdzeniem, że dla realizacji planowanej inwestycji nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (§ 3 pkt 54b rozporządzenia). Nadto planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarach objętych formami ochrony przyrody.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Kolegium zaznaczyło, że opowiada za stanowiskiem, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Organ wskazał, że powierzchnia terenu planowanej inwestycji (całej działki) wynosi 2,2512 ha, a kryterium obszarowe nakazuje kwalifikować wnioskowane przedsięwzięcie, jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego stosownie do brzmienia art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wymagana jest, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 3 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 3 marca 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W konsekwencji, zdaniem organów skoro powierzchnia terenu planowanej inwestycji (całej działki) wynosi 2,2512 ha, to kryterium obszarowe nakazuje kwalifikować wnioskowane przedsięwzięcie, jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Tymczasem zdaniem inwestora w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. zmieniającą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej, a skoro teren inwestycji obejmuje 9900 m2 nie było potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji.
Rację w tym sporze należy przyznać skarżącej spółce.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 u.p.z.p. ze zm.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnianie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest realizacja inwestycji na części działki nr [...] położonej w obrębie K., gm. K. Jak słusznie zauważyło Kolegium w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poprzedzającym nowelizację u.p.z.p. nie było jednolitości, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem jako całości, czy może do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
Wskazać zatem należy, że nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r., rozwiała wątpliwości o słuszności drugiego ze wskazanych poglądów orzeczniczych.
Wyjaśnić zatem należy, że po pierwsze zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy ewidencyjnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali.
Po wtóre użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. W przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek.
Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów.
Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczy wspomniana nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu".
Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 sformułowanie "frontu działki" zastąpiono sformułowaniem: "frontu terenu". Cytowane pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy.
Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21; z 4 lipca 2022 r, II OSK 1322/22 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego, zdaniem sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Przy czym, w ocenie sądu wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
Dodać przy tym należy, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 kodeksu cywilnego). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W konsekwencji powyższego uznać należało, że zastosowana przez organy wykładnia pojęcia terenu i przyjęcie niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu części działki była nieprawidłowa.
W konsekwencji sąd nie podziela także stanowiska Kolegium, że inwestor miał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest elektrownia słoneczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji wynosi 0,99 ha), nie zaś powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja (2,2512 ha). We wskazanym przez organ przepisie § 3 ust. 1 pkt 54 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mowa jest o zabudowie systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (...), co nie odnosi się do działki ewidencyjnej, lecz do faktycznej zabudowy, którą planuje inwestor.
Innymi słowy konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzależnione jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku, w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać.
Skoro zatem inwestor utrzymuje, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę poniżej 1 ha, a z akt sprawy nie wynika, że na pozostałej części dziali inwestycyjnej inwestor planuje inwestycję o tożsamym charakterze z przedmiotową oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miał obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3, w zw. z ust. 3 ustawy, w zw. § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Organy będą miały na uwadze przedstawioną przez sąd wykładnię powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście analizy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.