Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 8 listopada 2022r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Burzenin z 12 września 2022 r., ustalającej na wniosek S. spółki z o.o. w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z magazynem energii na części działek nr [...] i nr [...] obręb [...], gm. B., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że spółka wystąpiła do Wójta Gminy Burzenin z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.
Decyzją z 12 września 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. - u.p.z.p).
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli K.K., H.K. i W.K. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 8 listopada 2022 r. powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśniło, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) z wyłączeniem wskazanych w ww. przepisie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z wyłączeniem urządzeń innych niż wolnostojące, należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają bowiem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidzianego dla urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii.
Wskazało, że brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego, ze względu na moc instalacji wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W konkluzji Kolegium uznało, że skoro odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się, to organ pierwszej instancji błędnie zastosował wskazany przepis i odstąpił od analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., jak i konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W sprzeciwie od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że w niniejszej sprawie konieczne było badanie przez organ pierwszej instancji spełnienia tak zwanego wymogu "dobrego sąsiedztwa", pomimo iż przedmiotem niniejszej sprawy jest instalacja odnawialnego źródła energii, której budowa została wprost wyłączona z obowiązku zachowania "dobrego sąsiedztwa" przez wyjątek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało bezpośrednio błędnym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji polegającym na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji;
- - art. 10 ust. 2a pkt 1 i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich zastosowanie, podczas gdy zaskarżone przepisy nie znajdują zastosowania do niniejszego stanu faktycznego, gdyż są normami dotyczącymi uchwalania studiów i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie odnoszą się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia założenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW możliwe jest wyłącznie jeśli taką instalację przewidziano w studium.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się zasadny.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. –p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotowy sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.
Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu spółka uczyniła decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, uchylającą decyzję Wójta Gminy Burzenin, ustalającą na wniosek spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Warunki zabudowy ustala się dla danego terenu wówczas, gdy nie obowiązuje na nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2, w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Co do zasady decyzja w tym zakresie ma tzw. charakter związany, co oznacza, że pozytywną dla inwestora decyzję wydaje się w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.,
Zauważyć należy, że w aktualnym na dzień rozpatrzenia sprawy przez organy stanie prawnym, z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła dnia 29 sierpnia 2019 r. Wówczas treść tego przepisu została rozszerzona poprzez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Wprawdzie tutejszy sąd dotychczas prezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu odwoławczego, jednak nie doczekało się ono kontynuacji (por. przykładowo wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22).
W konsekwencji przyjąć należy, że efektem powyższej nowelizacji było więc jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu ustalenie rodzi zaś dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przy rozpoznaniu sprawy pomija się więc te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać wypada dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
W realiach niniejszej sprawy na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak już wskazano wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu, stanowiącym, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji. Wyklucza to jednoznaczne brzmienie wskazanych przepisów oraz kwalifikacja wnioskowanej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii.
Mając na uwadze powyższe sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony.
W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. is