Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23

Uzasadnienie

Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r.pr. M. L., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 28 marca 2022 r. nr LII/254/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy D. w 2022 roku. Zaskarżonej w całości uchwale strona zarzuciła istotne naruszenie prawa tj.

1. 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej przez zaniechanie przekazania projektu uchwały do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podczas gdy obowiązek ten wynika z przepisu art. 11a ust. 7 pkt 1 -3 ustawy;
2. 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 11 pkt 2, w § 13, w §19 pkt 2 Programu przez brak wskazania konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń, fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz gabinetu weterynaryjnego, który będzie wykonywał usypianie ślepych miotów kotów wolno żyjących,
3. 3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez:
4. a) niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 23 pkt 1 i 4 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie łącznej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt (§ 23 pkt 1) oraz poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, edukację (§ 23 pkt 4);
5. b) poprzez niewyczerpanie w § 23 pkt 2 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy, to jest zaniechanie wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na cele związane z dokarmianiem kotów wolno żyjących, ograniczając się wyłącznie do wskazania kwoty przeznaczonej na ich opiekę;
6. 4) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 Programu, w zakresie wyrazów "w szczególności psów i kotów", podczas gdy ustawodawca wskazał na konieczność uregulowania zagadnień dotyczących zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt bez dodatkowego ograniczenia na zwierzęta domowe w szczególności psy, koty;
7. 5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w § 12 pkt 1 Programu materii, która nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, zaś dotyczy postanowień właściwych dla treści umowy;
8. 6) art. 11a ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez odesłanie w § 12 pkt 2 i w § 19 pkt 1 Programu, do przepisów innych aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny;
9. 7) art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 20 Programu gospodarstwa rolnego, "które w razie potrzeby wyraziło wolę przyjęcia i zapewnienia opieki zwierzętom", podczas gdy Rada nie jest uprawniona do modyfikacji ustawy w tym zakresie;
10. 8) art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez użycie w § 9, § 11 pkt 3, § 20 zwrotów nieostrych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie strony skarżącej Rada Gminy Daszyna nie umieszczając w zaskarżonej uchwale ani w jej uzasadnieniu informacji o przekazaniu celem zaopiniowania projektu uchwały podmiotom, o których mowa w art. 11a ust. 7 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto brak jest wypełnienia w § 11 pkt 2, w § 13, w § 19 pkt 2 Programu obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 6 ustawy, obligującego organ uchwałodawczy do wskazania konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń, fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz gabinetów weterynaryjnych. W § 11 pkt 2 Programu Rada wskazała jedynie, że realizację zadań w ramach Programu prowadzą "organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, które wyrażą wolę współpracy z gminą".

W § 13 Programu postanowiono natomiast, że "opiekę nad wolno żyjącymi kotami na terenie gminy D. realizuje Wójt poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i osób prywatnych, które zgłoszą chęć opieki i dokarmiania kotów wolno żyjących". Natomiast § 19 pkt 2 Programu stanowi, że "Wójt, poprzez dokonywanie zleceń gabinetowi weterynaryjnemu, w przypadku ślepych miotów kotów wolno żyjących". W ocenie Wojewody powyższe regulacje w zakresie współpracy z organizacjami społecznymi, stowarzyszeniami, fundacjami oraz gabinetem weterynaryjnym, są zbyt ogólne, ponieważ nie wskazują adresu, ani nazwy tych organizacji czy gabinetu. Tymczasem Rada zobowiązana jest corocznie weryfikować informacje dotyczące podmiotów współpracujących z Gminą oraz dostosowywać je do aktualnych warunków i potrzeb w zakresie ochrony bezdomnych zwierząt na terenie Gminy D. Dalej Wojewoda zarzucił, że w § 23 pkt 1 Programu Rada Gminy Daszyna wskazała łączną kwotę 20.000 zł na realizację kilku zadań to jest: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt.

W § 23 pkt 4 Programu Rada Gminy wskazała łączną kwotę 200 zł na realizację kilku zadań to jest: poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, edukacja. Tymczasem ujęcie w sposób łączny kilku kwot na finansowanie poszczególnych zadań Programu jest, zdaniem Wojewody, niezgodne z art. 11 a ust. 5 ustawy i w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane konkretne zadania programowe. Z kolei w § 23 pkt 2 Rada wskazała kwotę 300 zł na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, tym samym całkowicie pomijając wydatki związane z zadaniami gminy dotyczącymi dokarmiania tych zwierząt.

W ocenie skarżącego, przepisem § 23 pkt 1, 2, 4 załącznika do uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania. Wskazanie jednej, wspólnej kwoty na wykonywanie różnych zadań Programu, lub zadań realizowanych przez różne podmioty uznać należy w opinii Wojewody za nieprawidłowe i niezgodne z wolą ustawodawcy zawartą w art. 11a ust. 5 ustawy. Podobnie pomijając wydatki związane zadaniami gminy dotyczącymi dokarmiania kotów wolno żyjących, poza wskazaniem kwoty przeznaczonej na opiekę nad tymi zwierzętami. Z takiej treści załącznika skarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest z kolei niezbędne do wykonania całej uchwały. Następnie Wojewoda podniósł, że w § 4 Programu Rada Gminy postanowiła, iż Program dotyczy zapewnienia opieki oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów oraz zwierząt gospodarskich, a także zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym. Uregulowanie powyższe w zakresie wyrazów "w szczególności psów i kotów" stanowi w jego opinii przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy, bowiem ustawodawca wskazał na konieczność uregulowania zagadnień dotyczących zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt bez dodatkowego ograniczenia na zwierzęta domowe w szczególności psy, koty.

Skarżący wskazał także na nieprawidłowość postanowień § 12 pkt 1 Programu, w zakresie których Rada Gminy wskazała, że "w umowach znajdują się zapisy zabezpieczające interes Gminy w zakresie opieki sprawowanej nad zwierzętami w schronisku, ustalone są mechanizmy sprawozdawczości (m.in. schronisko zobowiązane jest przesyłać Gminie miesięczne zestawienie zwierząt przebywających w schronisku). Wójt, poprzez odpowiednie merytoryczne stanowisko Urzędu oraz przedstawiciele Rady Gminy Daszyna (Komisja Socjalno - Bytowa) dokonują minimum raz do roku kontroli Schroniska, w którym przebywają zwierzęta odłowione na terenie gminy D. oraz stanu zwierząt przebywających w schronisku i ich warunków bytowych. Zdaniem Wojewody postanowienia powyższe przekraczają delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy.

Ponadto, Rada zamieściła w § 12 pkt 1 Programu postanowienia właściwe dla treści umowy, a nie dla Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt będącego aktem prawa miejscowego. Ponadto, w ocenie skarżącego Rada Gminy Daszyna naruszyła art. 11a ust. 2 ustawy poprzez odwołanie się w Programie w § 12 pkt 2 i § 19 pkt 1 do "przypadków określonych odrębnymi przepisami", a w § 19 pkt 1 Programu również do "art. 33 ustawy o ochronie zwierząt". Powyższe regulacje przekraczają zakres kompetencji określony przez art. 11a ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy i jednocześnie naruszają obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.

Dodatkowo w § 20 Programu Rada Gminy naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na modyfikacji art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. W § 20 Programu Rada Gminy postanowiła, że "w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich znajdujących się na terenie gminy D. Wójt wskazuje gospodarstwo rolne położone w miejscowości J. nr [...], gm. D., które w razie potrzeby wyraziło wolę przyjęcia i zapewnienia opieki zwierzętom. Przekazanie i zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim odbywać się będzie na podstawie zawartej umowy zlecenie". Zdaniem skarżącego stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 7 Rada zobowiązana jest jedynie do ustalenia adresu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Ustawa nie wprowadza ponadto dodatkowego podziału na bezdomne zwierzęta gospodarskie. Regulacje § 9, § 11 pkt 3, § 20 przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie zwrotów nieostrych tj. "odpowiedniej i właściwej", "odpowiedniego merytorycznego", "w razie potrzeby", podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Daszyna wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu formułowanie jakiejkolwiek skargi pod koniec obowiązywania roku 2022 r. wydaje się być całkowicie chybione i niezasadne, zwłaszcza, że jest niemal pewne, iż w chwili rozpoznawania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zaskarżona uchwała nie będzie już obowiązywała, co zdaniem organu, będzie czynić postępowanie bezprzedmiotowym. W ocenie organu wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy ustawy nie nakładają obowiązku wskazania konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń czy fundacji, których statutowym działaniem jest ochrona zwierząt, czy też konkretnego gabinetu weterynaryjnego, który będzie wykonywał usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących. W odniesieniu do obowiązku przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania w trybie art. 11a ust. 7 ustawy, organ wskazał, że na terenie objętym Programem nie zawsze będą działać wszystkie podmioty wymienione w tym przepisie, zwłaszcza podmioty, o których mowa w art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do sposobu finansowania zadań realizowanych w ramach Programu, organ podniósł, że nie sposób zgodzić się ze stroną jakoby Program w sposób niedostateczny określał sposób wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Nie ma bowiem przeciwskazań, co do tego, aby w Programie wskazać łączną kwotę środków finansowych przeznaczoną na realizację zadań w ramach Programu. Taki zakaz nie wynika bowiem z powołanego w skardze art. 11a ust. 5 ustawy. Z tych samych powodów chybiony jest, w opinii organu, zarzut zaniechania wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na cele związane z dokarmianiem kotów wolno żyjących, poprzez wskazanie wyłącznie kwoty przeznaczonej na ich opiekę. W opinii organu całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 poprzez użycie w § 4 Programu sformułowania "w szczególności psów i kotów". Tego typu sformułowanie nie wyklucza bowiem objęcia Programem innych bezdomnych zwierząt aniżeli psy i koty, a jedynie stanowi swoiste podkreślenie, których zwierząt może ów Program przede wszystkim dotyczyć, ze względu na fakt, iż problem bezdomności zwierząt dotyka przede wszystkim psów i kotów.

Organ ponadto zauważył, że w §12 pkt 1 Programu jedynie w sposób bardzo ogólny wskazano na pewne kwestie, których doprecyzowanie nastąpić może jedynie na poziomie umowy. Sygnalizuje ono jedynie jakie kwestie w relacjach ze schroniskiem, powinny być uregulowane na poziomie umowy. Następnie organ wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącym, jakoby § 12 pkt 2 oraz § 19 pkt 1 Programu pozostawały sprzeczny z obowiązującym prawem. Zapisy te dokonują jedynie skumulowania podstawowych zasad odpowiedzialności dotyczących postępowania ze zwierzętami w sposób czytelny dla ich odbiorców w jednym akcie. Przede wszystkim do Programu nie zostały wprowadzone odmienne reguły, aniżeli wynikające z przepisów ustawowych. Niezrozumiały jest zdaniem organu także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Program jasno bowiem wskazuje gospodarstwo rolne, które w razie potrzeby zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich.

Ostatni zarzut jest z kolei o tyle nietrafny, że zastosowane w § 9, § 11 pkt 3 oraz § 20 Programu zwroty nie wpływają w żaden sposób na czytelność zapisów Programu i nie sprawiają, iż zapisy te stają się w jakikolwiek sposób nieprecyzyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując w ramach tak zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty uznać należy za zasadne.

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Daszyna z dnia 28 marca 2022 r. nr LII/254/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy D. w 2022 roku, określana dalej jako "Uchwała". Ww. program stanowi załącznik do Uchwały i określany jest dalej w skrócie jako "Program".

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.o.z.".

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Nadto art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W tym miejscu odnieść należy się także do samego charakteru prawnego uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem uchwała rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga jest zasadna, ale nie ze wszystkimi zarzutami skargi można się zgodzić.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 1-3 u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1. 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2. 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3. 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Z uzupełnionych akt administracyjnych sprawy wynika, że projekt Programu został przekazany do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii (Powiatowy Lekarz Weterynarii w K.), organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działającymi na obszarze gminy ([...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami), dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich (Koła Łowieckie "R., "Ż.", "Ł.", "O."), a ponadto do Nadleśnictwa K. z siedzibą w C. Tym samym procedura przyjęcia Programu w powyższym zakresie została przeprowadzona w zgodzie z wymogiem wynikającym z art. 11 ust. 7 u.o.z.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 u.o.z. tj. nie można zgodzić się z tym, że doszło do naruszenia prawa we ww. zakresie ze względu na fakt, że w § 11 pkt 2 i § 13 Programu nie wskazano konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń, fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że znane są mu orzeczenia, w tym i tutejszego Sądu, z których wynika konieczność wskazywania w Programie konkretnych organizacji społecznych stowarzyszeń, fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (tak np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22; z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/21; z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1125/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie jednak tego poglądu nie podziela. Po pierwsze, z przepisów u.o.z. nie wynika taki obowiązek, po drugie zaś, wydaje się, że tego rodzaju postanowienia Regulaminu byłyby martwe, a to z tego powodu, że w drodze przepisu prawa miejscowego nie można w tym wypadku przymusić takich podmiotów do realizacji zadań ciążących na gminie. Tego rodzaju postanowienia mogłyby mieć co najwyżej charakter informacyjny. Brak wskazania w Programie ww. podmiotów nie może być traktowany jako naruszenie prawa. Zasadny wydaje się natomiast być zarzut dotyczący niewskazania w § 19 pkt 2 Programu gabinetu weterynaryjnego, który będzie dokonywał usypiania ślepych miotów kotów wolnożyjących. Co prawda w § 21 pkt 2 Programu wskazano z jakim gabinetem weterynaryjnym współpracuje Wójt w 2022 r., aczkolwiek § 21 Programu odnosi się do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodzić też należy się ze skarżącym w kwestii naruszenia art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a to z tego powodu, że Program w § 23 pkt 1 i 4 wskazuje łączną kwotę przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań, nadto w § 23 pkt 3, co pominął skarżący Wojewoda, połączono 2 cele i nie wskazano żadnej kwoty, zaś w § 23 pkt 2 Programu pominięto wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych na cele związane z dokarmianiem kotów wolno żyjących (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1036/22; z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 199/22; z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 897/21; z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 641/22; z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 990/21).

Postanowienia § 23 pkt 1, 2, 3 i 4 Programu niewłaściwie realizują delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20).

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem Program zawęża w § 4 zakres zadania w postaci zapewnienia opieki oraz przeciwdziałania bezdomności wyłącznie do zwierząt "domowych, w szczególności psów i kotów oraz zwierząt gospodarskich", co stanowi oczywistą obrazę ww. przepisów u.o.z., podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, która dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1125/22).

W tym miejscu należy zauważyć, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii.

Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także w skrócie jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się także ze skarżącym co do naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem w przepisie § 12 pkt 1 Programu Rada regulując materię właściwą dla umów cywilnoprawnych wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. Tym samym przepisy § 12 pkt 1 Programu wykraczają w sposób niedopuszczalny poza sferę upoważnienia ustawowego, ponieważ wprowadzają dodatkowe obowiązki bez wyraźnej podstawy ustawowej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 921/22; WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/19).

Podobnie jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Program odsyła bowiem w § 12 pkt 2 i w § 19 pkt 1 do przepisów innych aktów normatywnych wyższego rzędu, które w danym przypadku powinny być stosowane, co stoi w sprzeczności z hierarchicznym system źródeł prawa wynikającym z Konstytucji. Takie przepisy są zbędne, gdyż np. wymóg utrzymywania zwierząt do czasu ich adopcji, śmierci lub uśpienia (§ 12 pkt 2 Programu) wynika wprost z aktów rangi ustawowej (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 921/22; WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 667/14). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować program w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 15.06.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Pamiętać bowiem trzeba, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16).

W ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie rada gminy wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy, czym naruszyła, jak wskazano wyżej, obowiązujące prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z 15.06.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21).

W ocenie Sądu zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, polegający na wskazaniu w § 20 Programu gospodarstwa rolnego, "które w razie potrzeby wyraziło wolę przyjęcia i zapewnienia opieki zwierzętom", podczas gdy Rada nie jest uprawniona do modyfikacji ustawy w tym zakresie, jest niezasadny. Powyższe sformułowanie może rzeczywiście nie jest w sposób ścisły odzwierciedleniem intencji ustawodawcy, natomiast nie powinna budzić wątpliwości wola i zgoda właściciela gospodarstwa rolnego na przyjęcie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Sformułowanie to nie zmienia zdaniem Sądu sensu i znaczenia regulacji ustawowej w sposób istotny.

Analiza treści zaskarżonej Uchwały pozwala również na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W Programie w § 9, § 11 pkt 3 i § 20 posłużono się bowiem pojęciami nieostrymi takimi jak "odpowiedzialnej i właściwej", "odpowiedniego merytorycznego", "w razie potrzeby", które są pojęciami nieprecyzyjnymi dla adresatów aktu prawa miejscowego, naruszają tym samym § 6 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi treść ustawy (w tym wypadku aktu prawa miejscowego) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy lokalnego.

Natomiast posłużenie się w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych konkretnych regulacji Programu, w których tak nieostre pojęcia się znalazły (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21).

Poza podniesionymi w skardze zarzutami zdaniem Sądu zastrzeżenia budzi także sposób sformułowania treści Rozdziału 2 Programu zatytułowanego "Cele Programu". Treść §§ od 5 do 9 wskazuje na ich niepoprawne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji sformułowanie. W ocenie Sądu §§ 5-9, a więc jednostka systematyzacyjna w postaci Rozdziału 2 Programu, w kontekście pozostałych jednostek redakcyjnych Programu, nie powinny bowiem stanowić w pełni samodzielnych jednostek redakcyjnych Programu, a mianowicie paragrafów, gdyż ich treść czytana łącznie wskazuje, że mają one charakter wyliczenia. Stosownie zaś do § 56 ust. 1 Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie.

Na podstawie § 143 załącznika do cyt. wyżej Rozporządzenia jego § 56 ma zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego. Mając na uwadze ww. regulacje treść Rozdziału 2 Programu została sformułowana w sposób wadliwy.

Końcowo wskazać należy, iż pomimo częściowej zasadności skargi koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie poszczególnych postanowień Programu, w szczególności zaś jego § 23, gdyż skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, to jest postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego programu. Ponadto istotny charakter miało naruszenie ww. przepisów u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono z uwzględnieniem regulacji art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

ES