Uzasadnienie
Decyzją z dnia[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), powoływanej także jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. dnia[...], Nr[...], odmawiającą przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, S. K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło motywy odmownej decyzji organu I instancji, według którego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe, ponieważ żona J. K., Z. K., pobiera świadczenie pielęgnacyjne na drugiego z synów (bliźniaka) M. K., który jest zaliczony do osób niepełnosprawnych i wymaga konieczności stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Następnie organ II instancji przytoczył argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez J. K., który podniósł, że razem z żoną wychowuje dwoje dzieci, S. i M. Chłopcy są bliźniakami, mają po 12 lat i od urodzenia są upośledzeni umysłowo. Są całkowicie niesamodzielni, nie zgłaszają potrzeb fizjologicznych, chodzą w pampersach, trzeba ich ubrać, rozebrać, umyć i robić wszystko, jak przy niemowlaku. Obecnie chodzą do Zespołu Placówek Specjalnych, są w Zespole Rewalidacyjno-Wychowawczym. Odwołujący podkreślił także, że musiał zrezygnować z pracy, ponieważ żona nie daje sobie rady w opiece nad dwojgiem niepełnosprawnych dzieci, straciła zdrowie i obecnie leczy się psychiatrycznie. Jego obecność w domu jest więc niezbędna, ale utrzymanie się ze świadczenia pobieranego przez żonę jest bardzo trudne.
Kolegium następnie wskazało, że J. K. w dniu 25 lipca 2014r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoim synem, S. K., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 28 września 2012r. o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie wydane zostało do 23 kwietnia 2018r., a z jego treści wynika, że niepełnosprawność dziecka datuje się od urodzenia. Wskazano także, że J. K. był zarejestrowany jako bezrobotny w PUP w S. w okresie od 12 września 2011r. do 29 czerwca 2014r. Jego żona, Z. K., pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem, M. K., przyznane na okres od dnia 1 lipca 2014r. do dnia 30 kwietnia 2018r. na mocy decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...]czerwca 2013r., nr[...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2014r., nr[...].
Dalej organ odwoławczy przytoczył zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych i podkreślił, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i z osobą wymagającą opieki oraz innymi członkami ich rodzin. Dotyczą one m.in. okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, szczególnych cech prawnych i faktycznych osoby wymagającej opieki i osoby opiekę sprawującej, braku przesłanek negatywnych, określonych w przepisie, istnienia stosunku alimentacyjnego. Warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych, określonych przez ustawodawcę w tym przepisie.
W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że syn J. K., S. K., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uprawniającym osobę sprawującą nad nim stałą opiekę do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei wnioskodawca jako ojciec wymagającego opieki dziecka jest osobą uprawnioną do prawa do przedmiotowego świadczenia. Jednakże okoliczność, że jego żona ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne na drugiego z synów, M. K., brata bliźniaka S. K., wyłącza możliwość przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem S., gdyż w przypadku zainteresowanego "członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego", a taka okoliczność w świetle art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Zdaniem organu II instancji, powołany przepis jest jasny w swej treści i nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych, a ustawodawca jednoznacznie wyraził w nim swoje intencje, włączając z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osobę, której członek rodziny ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium przyznało, że niewątpliwie sytuacja, kiedy w rodzinie jest więcej niż jedna osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, jest nieporównywalnie trudniejsza, a możliwość zapewnienia wtedy stałej, właściwej opieki często przekracza możliwości jednej osoby. Ustawodawca nie przewidział jednak w takich sytuacjach pomocy państwa dla drugiego opiekuna w rodzinie, a wręcz wyłączył taką pomoc wprowadzając określoną w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy regulację. W tym stanie rzeczy, ponieważ w sytuacji wnioskodawcy występuje negatywna przesłanka określona w ww. przepisie, organ odwoławczy uznał badanie pozostałych przesłanek za nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył J. K., który powołał się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności na jego ciężką sytuację rodzinną, wynikającą z niepełnosprawności jego dwóch synów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a".
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy).
Z kolei obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji art. 17 ust. 5 ustawy wskazywał szereg przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z pkt 4 powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Rację należy przyznać organom administracji, że omawiane świadczenie może zostać przyznane wnioskodawcy tylko wtedy, gdy wystąpią łącznie wszystkie przesłanki pozytywne przy braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej. Jak ustalono w sprawie syn skarżącego, S. K., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uprawniającym osobę sprawującą nad nim stałą opiekę do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei skarżący jako ojciec wymagającego opieki dziecka jest osobą uprawnioną do prawa do przedmiotowego świadczenia. Ponadto, co jest bezsporne skarżący spełnił warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Natomiast okolicznością, która według organów administracji, wyklucza przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest fakt, że jego żona ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne na drugiego z synów, M. K., brata bliźniaka S. K. Jednakże w obecnym stanie prawnym stanowisko organów administracji stało się bezpodstawne.
Należy bowiem podkreślić, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt SK 7/11 (Dz.U. poz. 1652) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także – w trudnej sytuacji materialnej. Z mocy art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej, pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego − emerytalnego i rentowego – na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna).
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne.
W świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oczywista zasadność skargi nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem już sam fakt uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obligował Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł już po dacie orzekania przez organ administracji w przedmiotowej sprawie, skoro jego skutki mają moc wsteczną.
Na marginesie dodać jedynie wypada, że choć w dacie orzekania przez organ II instancji literalne brzmienie przepisu uniemożliwiało przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli druga osoba w rodzinie miała przyznane takie świadczenie, to niezależnie od wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jeszcze przed jego wydaniem, sądy administracyjne już wówczas kwestionowały konstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013r., sygn. akt. II SA/Rz 1189/12 oraz z dnia 13 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Rz 395/12 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
k.ż.