Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1127/22

Uzasadnienie

II SA/Łd 1127/22

Wojewoda Łódzkie, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 552 z późn. zm.), zaskarżył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchwałę Nr XXX/214/22 Rady Gminy Cielądz z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Cielądz w 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 2557).

Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

1. 1) art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572) przez brak szczegółowego określenia w uchwale wydatków jakie zostaną przeznaczone na konkretne obligatoryjne zadania ustawowe;
2. 2) art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt przez brak wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
3. 3) art.11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt przez nieuprawnione powtórzenie w § 5 pkt 1 załącznika do uchwały definicji zwierząt bezdomnych;
4. 4) art.11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP przez nieuprawnione zdefiniowanie w § 2 pkt 3 Programu pojęcia "właściciela" oraz w § 5 pkt 7 lit. a pojęcia "kotów wolno żyjących" w sytuacji, gdy powyższe określenia znajdują się w ustawie o ochronie zwierząt.
5. 5) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt przez niewyczerpanie w § 5 pkt 7 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez:
6. – niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące,
7. – zaniechanie określenia częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących oraz zasad zakupu karmy, ograniczając się do stwierdzenia, że dokarmianie tych zwierząt będzie zapewnione w okresach niedoboru pożywienia,
8. – zaniechanie określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób kompleksowy, a to poprzez niezapewnienie im odpowiednich warunków bytowania na terenie gminy - ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi,
9. – zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać Gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi,
10. 6) art. 2 Konstytucji RP w przepisie § 6 pkt 1 załącznika do uchwały przez odesłanie do przepisów ustawy o ochronie zwierząt w sposób naruszający zasadę prawidłowej legislacji.

Mając na względzie powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że § 10 ust. 1 Programu wskazano, że na jego realizację na rok 2022 zabezpieczono w budżecie Gminy Cielądz kwotę 110 000,00 zł, a następnie w § 10 ust. 2 dokonano podziału środków wskazując poszczególne zamierzenia do realizacji. Podział ten wynika, przede wszystkim, ze specyfiki zawieranych umów z podmiotami współpracującymi przy realizacji poszczególnych zadań i - zdaniem Rady - nie jest zasadne dokonywanie dodatkowych podziałów środków w Programie. W ocenie Rady dokonano podziału środków finansowych we właściwy sposób (zgodnie z postanowieniami art. 11a ust. 5 ustaw).

Ponadto odnosząc się do kolejnych zarzutów, wskazano, że na terenie Gminy Cielądz nie występuje problem kotów wolno żyjących, dlatego też w Programie w § 5 pkt 7 uregulowano w sposób ogólnikowy to zagadnienie, wskazując jednocześnie, że w przypadku wystąpienia problemu, to określono procedurę, którą należy zastosować w tym zakresie. Jednocześnie zauważono, że na terenie Gminy Cielądz nie działają żadne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jednakże Rada Gminy Cielądz, wypełniając nałożony ustawowo obowiązek poddała konsultacjom projekt Programu i tylko Łódzkie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami z siedzibą w Łodzi wydało opinię, w której wskazano, że: "projekt programu opiniujemy pozytywnie".

Również istotnym jest, iż nie powzięto wiedzy, co do powstania inicjatywy zawiązania podmiotu, który chciałby działać na terenie Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami. Dlatego też podejmując skarżoną uchwałę, dochowując należytej staranności, Rada nie wskazała konkretnej organizacji, a zapisała w taki sposób, żeby możliwe było nawiązanie współpracy z podmiotem, który chciałby podjąć się współpracy z Gminą przy realizacji Programu i jednocześnie określiła w § 3 ust. 2 podmioty realizujące Program.

Nie zgodzono się również z twierdzeniem, że Rada naruszyła art. 2 Konstytucji RP w przepisie § 6 pkt 1 załącznika do uchwały przez odesłanie do przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. precyzuje w jakich warunkach może nastąpić uśmiercanie zwierząt.

Końcowo zauważono, że ze względu na fakt, że Program jest uchwalany na jeden rok, to w sytuacji rozpatrzenia przez Sąd przedmiotowej skargi w roku 2023, to zdaniem Rady zaistnieją przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się uchwała Nr XXX/214/22 Rady Gminy Cielądz z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Cielądz w 2022 roku.

Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego i Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, dostrzegając przy tym, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany program opieki nad zwierzętami, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Przede wszystkim zasadny jest zarzut, zgodnie z którym nie wskazano w Programie kwoty środków na realizację zadania o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, tj. zadania obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów zwierząt bezdomnych. Zdaniem skarżącego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek precyzyjnego podania konkretnych kwot jakie zostały zaplanowane na realizację poszczególnych obligatoryjnych zadań określonych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Tylko wtedy można mówić o wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, tj. obowiązku określenia sposobu wydatkowania tych środków.

W ocenie Sądu zapis § 10 Uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej, a więc pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie środki powinny zostać przeznaczone na usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych, sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach.

Tym samym, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., IV SA/Po 57/22, LEX nr 3317865).

W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie konkretyzacji kwot na finasowanie zadań o jakich mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zaskarżony § 10 załącznika Programu nie zawiera unormowań dotyczących finasowania zadań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości postanowienia skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Jako zasadny należy również ocenić zarzut dotyczący niewystarczającego uregulowania kwestii należących do obligatoryjnych elementów Programu w związku z brakiem wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Trafnie tym samym zarzucił podmiot skarżący naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i nie wskazanie w § 5 pkt 6 nazwy gospodarstwa rolnego do jakiego mają zostać przekazane zwierzęta gospodarskie. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt 7 wyraźnie nakazuje "wskazanie gospodarstwa rolnego", co oznacza, że realizacja tego przepisu winna nastąpić przez wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego z terenu gminy. Tymczasem Rada Gminy nie wskazała w Programie adresu konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich.

W ocenie Sądu wskazanie jedynie terenu nieoznaczonej działki (której nie można utożsamiać z pojęciem gospodarstwa rolnego) w powiązaniu z pominięciem danych adresowych osoby, która do przyjęcia takiego zwierzęcia byłaby zobowiązana jest niewystarczające w świetle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 7 i nie gwarantuje celu ustawy jaką jest ochrona zwierząt.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego wskazującym na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 5 pkt 7 lit c Programu sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których powinny przebywać koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania oraz precyzyjnego wyjaśnienia interwencji dotyczących kotów wolno żyjących. W zaskarżonym paragrafie Programu stwierdzono, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizuje Urząd poprzez: - podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących, przyjmowanie zgłoszeń o występowaniu skupisk kotów wolno żyjących, - zapewnienie dokarmiania w miejscu ich przybywania (wydanie karmy społecznym opiekunom) w okresach niedoboru pożywienia, - częstotliwość dokarmiania kotów wolno żyjących wynikać będzie z realnego zapotrzebowania zgłaszanego przez opiekunów i realizowana będzie w miejscu ich bytowania suchą karmą, zakupioną w ramach środków budżetowych gminy przeznaczonych na ten cel, - zapewnienie pomocy lekarsko – weterynaryjnej chorym oraz rannym kotom wolno żyjącym medyczną poprzez zawarcie umowy w z lekarzem weterynarii.

Należy zatem wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie.

Jednocześnie Program nie zawiera żadnych stwierdzeń odnoszących się do monitorowania skupisk kotów wolno żyjących i wskazania jakie konkretne działania opiekuńcze gminy będą związane z rezultatami obserwacji.

Z kolei w kontekście ustawowego obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących, organ ograniczył się do wskazania, że Urząd realizuje dokarmianie poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom/karmicielom kotów. Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w tym zakresie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA).

Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana, a także w sposób bardzo ogólnikowy zwrócono uwagę na kwestię zakupu karmy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zakup będzie miał miejsce.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że regulacja zawiera nieprecyzyjne określenie "podejmowania interwencji", albowiem nie wynika z niego kto może je podejmować, czego mają dotyczyć oraz w jaki sposób powinny być organizowane. W ocenie Sądu posłużenie się w Programie takim pojęciem bez jego uzasadnienia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych.

Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie.

Kolejna grupa zarzutów skargi koncentruje się wokół problematyki definicji pojęć użytych przez Gminę w Programie (nieuprawnionego powtórzenie w § 5 pkt 1 Programu pojęcia "zwierzęcia bezdomnego", zdefiniowanie w § 2 pkt 3 Programu pojęcia "właściciela" oraz użycia pojęcia "eutanazji" - § 6 pkt 1).

Przede wszystkim podnieść należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego.

W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Jeżeli dany przepis Programu nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności.

W doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie - i to wyjątkowo - wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawa wskazać trzeba, że niewątpliwie definicja zwierzęcia bezdomnego została zamieszczona w art. 4 pkt 16 u.o.z. ("zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały"). Biorąc natomiast pod uwagę treść paragrafu 5 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonym Programie dokonano jedynie powtórzenia regulacji, które zostały już zawarte w art. 4 ust. 16 u.o.z. i zrzut - w tym zakresie - nie jest zasadny.

W § 2 pkt 3 Programu zapisano, że ilekroć w programie jest mowa o "właścicielu" – należy przez to rozumieć osobę posiadającą zwierzę lub zwierzęta, o których mowa w niniejszym programie. Sąd podziela zarzut Wojewody, w zakresie tej jednostki redakcyjnej Programu, ponieważ jej treść świadczy o przekroczeniu przez organ gminy upoważnienia ustawowego. Zważyć należy, że wprowadzenie definicji "właściciela" wpływa na sposób rozumienia innych jednostek redakcyjnych Programu odbiegający od założeń ustawodawcy, a także treści prawa własności wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 1740 ze zm.).

Odnośnie zarzut z pkt 6 skargi Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Nie można podzielić poglądu Gminy wskazującej, w zakresie tego zarzutu, na art. 33 u.o.z. Sąd jedynie może domniemywać, że lokalny prawodawca użył pojęcia "eutanazji" w znaczeniu wskazanym w pkt 1a art. 33 u.o.z. ("uśmiercanie zwierząt może odbywać się wyłącznie w sposób humanitarny polegający na zadawaniu przy tym minimum cierpienia fizycznego i psychicznego") nie zmienia to jednak faktu, że pojęcia eutanazji nie sposób łączyć z usypianiem ślepych miotów zwierząt. Przywołana ustawa nie posługuje się pojęciem "eutanazji", pojęcie to nie posiada definicji legalnej (aczkolwiek penalizuje zabójstwo eutanatyczne w art. 150 Kodeksu Karnego), a nadto nawet z definicji językowej pojęcia "eutanazji" nie można wywieść, że jego zakres pojęciowy można odnosić do zwierząt.

Nie ma natomiast racji Wojewoda wskazując, iż nieuprawnione jest definiowanie przez prawodawcę lokalnego pojęcia "kotów wolno żyjących" jako kotów, które nie są bezdomne w rozumieniu ustawy. W § 5 pkt 7 lit a Programu zapisano, że koty wolno żyjące nie są zwierzętami bezdomnymi, w związku z tym nie należy ich wyłapywać, wywozić ani utrudniać bytowania w danym miejscu; koty wolno żyjące są elementem ekosystemu, a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni.

W ocenie Sądu na akceptację zasługuje pogląd, że koty wolno żyjące nie mieszczą się w definicji zwierząt bezdomnych. Skarżący ma, z jednej strony, rację, że należy rozróżnić pojęcie "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" zdefiniowane w art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt od pojęcia "kotów wolno żyjących" o jakich mowa art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Z drugiej strony zaś, ta prawidłowa konstatacja nie ma jednak wpływu na fakt, że u.o.z. nie definiuje pojęcia "kotów wolno żyjących", a takiej definicji nie można wyprowadzić poprzez pryzmat zadań wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Tym samym Sąd uznał za dopuszczalne zdefiniowanie pojęcia "kotów wolno żyjących" w sposób jaki to uczyniła Gmina w § 5 pkt 7 lit a Programu.

Przechodząc do kolejnego zarzutu - w ocenie Sądu - stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały wskazania konkretnych organizacji społecznych których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie - jest zbyt daleko idący i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na akceptację zasługują wyjaśnienia Gminy, zgodnie z którymi - Rada nie wskazała konkretnej organizacji, a zapisała w taki sposób, żeby możliwe było nawiązanie współpracy z podmiotem, który chciałby podjąć się współpracy z Gminą przy realizacji Programu.

W ocenie Sądu mimo pozornie blankietowego charakteru § 2 pkt 7 Programu takie jego zredagowanie zapewniało niezbędną elastyczność w realizacji obowiązków wynikający z art. 11a ust 2 u.o.z. Przyjęcie poglądu Wojewody powodowałoby, wykluczałoby możliwość działania chociażby takiej organizacji, która powstałby w czasie po podjęciu uchwały.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się innych nieprawidłowości, które należało uwzględnić z urzędu.

Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Podsumowując, zaskarżona uchwała – przede wszystkim - nie zawiera wszystkich przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, a stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 10 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.

Dodatkowo podkreślić należy, że nie ma znaczenia w sprawie, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją, bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.

` Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę.

a.tp.