Uzasadnienie
II SA/Łd 1167/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie przyznania E. M. uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że E. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podnoszona bowiem przez stronę okoliczność wykonywania prac przymusowych w gospodarstwie niemieckim w latach 1940-1945 nie jest represją w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Brak jest zatem podstaw do uznania okresu jako działalność kombatancka bądź też działalność równorzędna z działalnością kombatancką.
Na wyżej wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. M.. Wskazał, iż w 1940 r. został wywieziony z rodzicami do niemieckiego gospodarstwa. Zmuszony był do ciężkiej pracy razem z osobami dorosłymi. Do kraju powrócił w roku 1945.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą pozostać w obrocie prawnym.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący niewątpliwie złożył w dniu 2 października 2003 r. w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwestionariusz osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich. Jednakowoż treść kwestionariusza, jak również treść rekomendacji Kombatanckiego Związku Dzieci Wojny Rzeczpospolitej, dołączonej do wniosku, wskazują w sposób niewątpliwy, iż skarżącemu chodziło o przyznanie uprawnienia uregulowanego ustawą z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Z dokumentów dołączonych przez skarżącego, w tym dowodów z zeznań świadków P. D. i J. J., wynika, że żądanie swoje E. M. opiera na fakcie, iż od czerwca 1940 r. do 20 stycznia 1945 r. pracował w gospodarstwie rolnym, którego właścicielem był obywatel niemiecki G..
Wprawdzie Kierownik Urzędu słusznie uznał, iż ww. okoliczności nie są przesłankami uzasadniającymi przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, jednakże odmowa przyznania takich uprawnień, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy oczywistej rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a.
Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
Skoro z pisma skarżącego, zwracającego się wprawdzie o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie można jednoznacznie określić treści żądania, a są przesłanki by sądzić, iż domaga się on przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jego żądania.
W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.) sąd zawarł tezę, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.
W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I S.A. 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".
Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.
Obowiązkiem organów obu instancji było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącego jest żądanie przyznania mu uprawnień kombatanckich, zgodne jest z jego rzeczywistą wolą, czy też może E. M. żąda przyznania mu świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 maja 1996 r.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego treść kwestionariusza (K. 5 akt administracyjnych), a w szczególności treść pkt 14, rodziła po stronie organu obowiązek rozważenia, czy rozstrzygnięcie nie powinno zostać wydane na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
W wyroku z dnia 12 października 1987 r., wydanym w sprawie, sygn. akt IV S.A. 334/87 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował zasługujący na pełną aprobatę pogląd, iż organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącego zostaną skrupulatnie i poważnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.
W rozpoznawanej przez sąd w sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał, a następnie utrzymał w mocy, decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego ubiegania się o przyznanie uprawnień kombatanckich, intencją strony było uzyskanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 2 wyroku.
Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji było bezprzedmiotowe (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).