Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie legalności robót dekarskich wykonanych w dniach 24-26 października 2012r. na posesji położonej w B. przy ulicy A., stanowiącej własność U. Z. i S. M.. Podstawą działania organu stało się pismo G. S. z dnia 5 listopada 2012r. działającej jako pełnomocnik P. S., właściciela nieruchomości położonej w B. przy ulicy C..
Organ ustalił, że wykonane prace dotyczyły naprawy fragmentu orynnowania, w związku z jej ówczesna niefunkcjonalnością, będącą skutkiem działania mieszkańców sąsiedniej, przylegającej posesji. Prace zostały wykonane przez podmiot profesjonalny.
Pierwsze rozstrzygnięcie PINB, odmawiające wszczęcia postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku kontroli instancyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy w dniu 18 czerwca 2013r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przeprowadził oględziny tej nieruchomości wykonując przy tym dokumentację fotograficzną obcięcia rynny dochodzącej do ściany budynku sąsiedniego położonego na ulicy C. oraz wykonanych obróbek blacharskich. Stwierdzono brak zacieków po opadach. Ustalono, że koniec rynny odprowadzanej wodę z budynku nr 23 skierowany był do ściany zachodniej sąsiedniej nieruchomości. W trakcie czynności S. M. wskazał, że G. S. dokonała nadbudowy należącej do niej ruchomości poprzez wzniesienie czwartej kondygnacji, jednocześnie demontując ówczesne orynnowanie i wbudowując rynnę w ścianę swojego budynku, w wyniku czego rynna znajdująca się na budynku na ulicy A. zalewała ścianę sąsiedniego budynku.
Firma dekarska wykonała przeróbki istniejącej instalacji oraz stosowne zabezpieczenia przed dalszym zalewaniem styku obu posesji. Zabezpieczenie polegało między innymi na przymocowaniu blachy za pomocą łączenia nitowego na budynku sąsiednim.
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. o numerze [...] umorzono postępowanie wszczęte na wniosek P. S., dotyczące legalności wykonania robót dekarskich na posesji położonej na ulicy A. w B., z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z braku możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia.
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wykonane roboty dekarskie należy uznać za bieżącą konserwację budynku mieszkalnego, a nie jego remont, co w konsekwencji oznacza, że do ich przeprowadzenia nie jest niezbędne dokonanie zgłoszenia i czynności takie nie poddają się reżimowi prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, co obligowało go do umorzenia postępowania.
Od powyższej decyzji w dniu [...]r. odwołanie złożyła G. S. kwestionując stanowisko organu I instancji jakoby wykonane roboty dekarskie stanowiły jedynie prace konserwacyjne, w szczególności mając na uwadze fakt, że zmodyfikowano system odprowadzania wody. Dodatkowo wskazała, że nie wyrażono zgody na ingerencję w zakresie budynku będącego własnością jej mocodawcy. Podniosła także, że organ nie ustalił zakresu wykonanych robót.
Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. o numerze [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentacją zawartą w orzeczeniu I instancyjnym w zakresie w jakim wskazano na bezprzedmiotowość postępowania. Wskazano, że wszelkie kwestie wynikające ze stosunków własnościowych między właścicielami nieruchomości leżą poza sferą prawa administracyjnego i podlegają jurysdykcji sądów powszechnych.
W dniu 16 października 2013r. G. S. działając jako pełnomocnik P. S. złożyła w tutejszym Sądzie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. o numerze [...]. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła:
- - rażące i ewidentne naruszenie przepisów prawo budowlane,
- - rażące i ewidentne naruszenie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak obiektywizmu i bezstronności w rozpoznaniu sprawy, a w szczególności brak w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji obu organów nadzoru budowlanego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącej nie ustalono czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz jaki mają wpływ na budynek sąsiedni, kwestionując przy tym stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, jakoby instalacja była wykonana prawidłowo z uwagi na brak stwierdzenia widocznych zacieków. W jej ocenie, przeprowadzone prace nie zapobiegły dalszej dewastacji nieruchomości, a brak zacieków był jedynie konsekwencją okresu bezdeszczowej pogody poprzedzającej przeprowadzoną czynność oględzin nieruchomości.
Dodatkowo wskazała, że postępowanie odbyło się bez udziału pozostałych stron postępowania, to jest R. J. i D. J. Do skargi załączyła budowlaną ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku przy ulicy C. w B..
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji zostały wskazane motywy jakimi kierował się organ wydając decyzję II instancyjną. Wyrażono także stanowisko, że zawarta w skardze argumentacja nie przedstawia treści mogących mieć wpływ na zmianę zaskarżonego orzeczenia.
W piśmie z dnia 15 stycznia 2014r. uczestniczka postępowania U. Z. zakwestionowała uprawnienie G. S. do występowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że nie jest ona właścicielem budynku położonego na ulicy C.. Wskazała, że pełnomocnictwo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało udzielone w dniu 4 grudnia 2013r. to jest po upływie ustawowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia.
W piśmie z dnia 18 stycznia 2014r. uczestnik postępowania S. M. wskazał, że powodem wykonanych robót dekarskich był fakt zalewania sąsiedniego budynku z uwagi na zły stan rynny zainstalowanej na jego nieruchomości. Podniósł także okoliczność samowolnej nadbudowy IV kondygnacji budynku oraz prawidłowości w zakresie przeprowadzonych tych robót, które doprowadziły do wadliwości systemu odprowadzania wody. Zauważył, że należący do niego budynek został wzniesiony przed budynkiem sąsiednim, i to na właścicielach sąsiedniej posesji spoczywa obowiązek prawidłowego zabezpieczenia styku obu budynków. Podkreślił także, że skarżący nie wnioskowali, aby budowlana ekspertyza techniczna została włączona w poczet materiału dowodowego na etapie postępowań administracyjnych. Niezasadnym jego zdaniem jest zarzut przeprowadzenia postępowania z pominięciem innych uczestników postępowania – R. J. i D. J., gdyż przeprowadzone prace nie oddziałują na ich nieruchomość.
W konkluzji S. M., opierając się na treści rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadłego w sprawie o sygn. II SA/GL 297/07 wskazał, że nawet gdyby uznać, że przeprowadzone prace były remontem, a nie jedynie konserwacją, co wymagałoby stosownego zgłoszenia to wykonane w wyniku takiej samowoli roboty budowlane będące w istocie wywiązywaniem się przez właściciela z obowiązku wynikającego z art. 61 w zw. z art. 5 ust 2 Prawa Budowlanego nie pozwalałyby do wydania w sprawie decyzji opartych na przepisie 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy. Konsekwencją tego jest bezprzedmiotowość dalszego procesowania w sprawie co winno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego.
Pełnomocnik skarżącego G. S. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 11 lutego 2014 roku przyznała, że nie kwestionuje zakresu wykonanych robót dekarskich, a ich jakość, bowiem nadal dochodzi do zalewania ściany jej budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Postępowanie w sprawie dotyczyło legalności robót budowlanych wykonanych przez uczestników postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie w niniejszej spawie ograniczone zostało do oceny legalności prac dekarskich, wykonanych na nieruchomości uczestników postępowania w październiku 2012 roku. Przedmiotem odrębnych postępowań są podnoszone w skardze kwestie dotyczące legalności zarówno budynku uczestników postępowania, jak i legalności nadbudowy budynku skarżącego.
Przy tym na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 roku pełnomocnik skarżącego przyznała, że zakres robót odpowiada ustalonemu w zaskarżonej decyzji. Organy nadzoru budowlanego ustaliły zaś, że uczestnicy wykonali prace dekarskie – obróbki blacharskie rynny, nadto przymocowali do ściany budynku skarżącego zamknięcie otworu rynny. Celem tych prac było zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi budynków należących do skarżącego i do uczestników.
Wobec niekwestionowania przez pełnomocnika skarżącej zakresu wykonanych prac nie może się ostać zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, czy braków w zakresie oceny materiału dowodowego, choć zgodzić się trzeba, że ustalenia faktyczne organu są lakoniczne.
Materialną podstawę prawną w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 poz.1409 ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane bądź jako "PB"). Z uwagi na wskazywany przez stronę skarżącą rodzaj spornych robót koniecznym jest określenie, czy podlegają one unormowaniom tej ustawy. Nie wszystkie bowiem prace wykonywane w obiekcie budowlanym podlegają regulacji Prawa budowlanego. Przesądza o tym charakter wykonanych robót.
W ocenie sądu trafnie organy przyjęły, że prace te nie stanowią robót budowlanych, objętych reżimem Prawa budowlanego. Ustawa ta zawiera definicję legalną robót budowlanych, którymi stosownie do jej art. 3 pkt 7 są budowa, przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Przy tym remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 PB). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a PB).
Nie budzi wątpliwości, że wykonane przez uczestników obróbki blacharskie rynny nie są przebudową, nie prowadzą bowiem do zmian parametrów obiektu budowlanego, w tym przypadku instalacji odprowadzającej wody opadowe z dachu, nawet jeśli za obiekt uznać nie budynek a instalację rynny.
Należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że charakter wykonanych prac nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako remontu. Z literalnego brzmienia art. 3 pkt 8 wynika, że prace będą remontem, jeżeli zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego. Prace, które nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, mające na celu utrzymanie obiektu w dobrym, niepogorszonym stanie, zapobiegające pogorszeniu stanu technicznego czy powstawaniu szkód będą bieżącą konserwacją.
Ustawodawca, nie definiując pojęcia bieżącej konserwacji, ale wyraźnie wykluczając ją z definicji remontu, wyłącza ją tym samym z regulacji Prawa budowlanego. Oznacza to między innymi, że kwestionowane przez skarżącą prace dekarskie, słusznie uznane przez organ za bieżącą konserwację nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Dopiero zaś poddanie prac określonemu trybowi reglamentacji w trybie Prawa budowlanego upoważnia organ do badania legalności wykonanych robót.
Z uwagi na powyższe za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przepisów Prawa budowlanego.
Słusznie organy umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia także wówczas, gdy brak przepisu prawa materialnego, który uprawnia organ do działania. Skoro zaś uczestnicy postępowania nie wykonali robót, które wymagają zachowania trybu pozwolenia czy zgłoszenia, brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Niestwierdzenie robót, których legalność, czyli zgodność z przepisami Prawa budowlanego można byłoby ocenić sprawia, że nie ma przedmiotu postępowania
Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił załączonej do skargi akt sądowych "Ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku przy ul. C. w B.". Pełnomocnik skarżącego nie skorzystał bowiem z możliwości złożenia tego dowodu w toku postępowania administracyjnego, choć z treści dokumentu należy wywieźć, że sporządzono ją w lutym 2013 roku. Wskazuje na to data zlecenia jej wykonania, wskazana w punkcie 2., jak i data oględzin – 2.02.1013r. Sąd zaś ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie dokumentów zebranych w toku postępowania administracyjnego.
Chybiony jest też zarzut wykluczenia spośród uczestników postępowania D. i R. J.. Przy tym sąd nie ocenia trafności samego działania organu w tym zakresie, jednak zarzut ten mogliby skutecznie podnosić jedynie sami zainteresowani.
Nietrafny również jest podnoszony przez uczestniczkę U. Z. zarzut braku legitymacji G. S. do występowania w charakterze pełnomocnika skarżącego. Stosowne pełnomocnictwo zostało złożone do akt postępowania administracyjnego i upoważniało ono G. S. do reprezentowania skarżącego również na etapie postępowania sądowego. Upoważniona ona była tym samym do wniesienia skargi do sądu. Złożone do akt sądowych pełnomocnictwo jest jedynie uzupełnieniem. Wskazana na tym dokumencie data, późniejsza niż data skargi, nie ma żadnego znaczenia.
Reasumując, sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom postępowania, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności uczestnicy postępowania mogli korzystać z uprawnień do składania pism procesowych, wniosków dowodowych. Brak podstaw do uznania zasadności braku bezstronności organu.
Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. 2012 poz.270 ze zm.). jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych.
m.ch.