Uzasadnienie
II SA/Łd 1190/01
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w Ł. z dnia [...], odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowo-biurowego, przewidzianej do realizacji w Ł. w rejonie ulic A-B-C.
W dniu 22 lutego 2001r. Stowarzyszenie wystąpiło do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na treść art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). W ocenie autora wniosku przepis ten stanowi podstawę do uznania organizacji społecznej za stronę w sprawach związanych z ochroną środowiska.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...].
W uzasadnieniu podniesiono, iż inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać postać żądania: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że w odniesieniu do występującej z wnioskiem organizacji społecznej nie zostało wydane przez organ I instancji postanowienie o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu.
Organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu I instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania, zgodnie z art. 127 § l k.p.a., służy stronie.
W przypadku odwołującego się, nie zaistniały, w toku tego postępowania przed organem I instancji okoliczności, które mimo braku formalnego postanowienia (art. 31 § 2 kpa), pozwoliłyby na uznanie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się natomiast do żądania organizacji dotyczącego dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu przed Kolegium podkreślono, że postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowo-biurowego, przewidzianej do realizacji w Ł. w rejonie ulic A-B-C, nie było w toku w dacie rozpatrywania zgłoszonego wniosku. Zostało ono bowiem umorzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], na skutek cofnięcia odwołań wniesionych przez strony.
W związku z powyższym odwołanie - wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym, nie mógł zostać uwzględniony przez organ II instancji, a tym samym zaistniała konieczność wydania kwestionowanego postanowienia z dnia [...].
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...]. Skarga zmierza do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Autor skargi powołał się na przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).
W ocenie skarżącego przepis art. 100 ust. 4 jest modyfikacją regulacji z art. 31 § l pkt 2 k.p.a., polegającą na tym, że jeżeli organizacja wykaże, iż jest - zgodnie ze swoim statutem - zainteresowana ochroną środowiska ze względu na przedmiot i teren działania, to organ prowadzący postępowanie musi ją dopuścić do uczestnictwa na prawach strony i nie może oceniać, czy wymaga tego interes społeczny. Art. 31 § 4 kpa uzależnia bowiem zawiadomienie organizacji społecznych o wszczęciu postępowania dotyczącego innej osoby od uznania organu, czy dana organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu i czy przemawia za tym interes społeczny.
W przypadku postępowania dotyczącego inwestycji szczególnie szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska art. 100 ust. 2 redukuje zakres tego uznania. Przesądza bowiem, że w tych wypadkach interes społeczny zawsze wymaga zawiadomienia organizacji ekologicznych, jednakże tylko tych, które zgłosiły wcześniej odpowiedniemu organowi chęć otrzymywania takich powiadomień (powołując się na przedmiot i teren swojego działania). Strona skarżąca stosowny wniosek do Urzędu Miasta Ł. złożyła. Organy wydające decyzje dotyczące inwestycji szczególnie szkodliwych i mogących pogorszyć stan środowiska mają jednocześnie obowiązek prowadzenia listy organizacji, które taką chęć zgłosiły (art. 100 ust. 5 ustawy o ochronie środowiska).
Również twierdzenie organu administracji, iż powoływany przepis nie wyłącza stosowania art. 31 § 2 k.p.a., a wręcz, że art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie może stanowić samodzielnej podstawy do uczestnictwa organizacji w postępowaniu oraz, co najważniejsze, iż organ administracji zawsze ma obowiązek decydować o tym, czy udział organizacji w postępowaniu jest uzasadniony, nie znajduje zdaniem skarżącego uzasadnienia. Art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 31 § 2 k.p.a.
Strona skarżąca powoływała się również na podobne sprawy, w których Urząd Miasta Ł. traktował ją jako stronę postępowania, więc odmowa dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu stwarza stan uzasadnionego podważenia zaufania strony do organów administracji.
Również fakt, iż wydana w sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skierowana została do Stowarzyszenia [...], uzasadnia konieczność dopuszczenia go do udziału w sprawie i możliwość złożenia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na argumenty użyte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to ustawowe przesłanki, których spełnienie łączne jest warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł., jak to wynika z załączonego do akt administracyjnych Statutu Stowarzyszenia, działa m. in. w celu zachowania, ochrony i odtwarzania środowiska przyrodniczego, a także poprawy i ochrony ekologicznej warunków życia społeczeństwa. Stowarzyszenie przedłożyło wyciąg z rejestru Stowarzyszeń z dnia [...] oraz szczegółowo uzasadniło, iż dopuszczenie go do udziału w tym konkretnym postępowaniu jest zgodne z celami statutowymi oraz interesem społecznym.
Wniosek Stowarzyszenia z dnia 13 listopada 2000 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu spełniał wszystkie wymagania określone w art. 31 § 1 i 3 kpa i został przyjęty przez organ administracji bez żadnych zastrzeżeń.
Wbrew wymogowi wynikającemu z treści art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) organ I instancji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zaniechał poinformowania [...] w Ł. o toczącym się postępowaniu. To powoduje, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania przed organem I instancji nakazywało jego rozpatrzenie przez organ odwoławczy. Zachodziły ku temu pełne podstawy, bowiem Stowarzyszeniu doręczona została decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w złożonym w dniu 13 listopada 2000 r. odwołaniu od tejże decyzji Stowarzyszenie wyraziło w sprawie swoje niezadowolenie odnośnie dopuszczalności przedmiotowej inwestycji usankcjonowanej decyzją Prezydenta Miasta Ł., a w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (k. 32 akt administracyjnych) zawarte zostało stwierdzenie, że odwołanie [...] wpłynęło w terminie.
Z kolei SKO w Ł. uprawnione byłoby do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia strony skarżącej do udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym, ale tylko w sytuacji niespełnienia przesłanek przewidzianych w treści art. 31 § 1 k.p.a. Zakładając hipotetycznie, że przesłanki przewidziane w tym przepisie nie byłyby spełnione (choć pogląd taki w okolicznościach rozpoznawanej sprawy byłby trudny do obrony), obowiązkiem organu byłoby następnie wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Postanowienie takie nie zostało jednak wydane.
Na marginesie tylko podnieść należy, że nie do zaakceptowania jest pogląd, iż brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa, uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zgodny z jej celami statutowymi i interesem społecznym, której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji i która w terminie wniosła odwołanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego może dojść do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu pomimo niewydania w tej sprawie formalnego (na piśmie) postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r. IV SA 855/88 ONSA z 1990 r. Nr 1, poz. 3 oraz GAP z 1988 r. Nr 4, str. 40).
Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271ze zm.) – pkt 2 wyroku.
Wobec faktu, że brak jest przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia, orzekanie w trybie art. 152 ustawy o p. s. a. było bezprzedmiotowe.