Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. L. oraz T. L., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] z dnia [...] nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie sprawdzenia legalności usytuowania słupowej stacji transformatorowej nr [...] na terenie działki nr ewid. 513/1 w miejscowości J. przy ul. A 9, gmina A., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Jak wynika z załączonych akt administracyjnych decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] umorzył wspomniane wyżej postępowanie administracyjne z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy.
W odwołaniu od tej decyzji J. L. oraz T. L. zarzucili naruszenie art. 205 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), § 12 i 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. nr 8, poz.
- 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, art. 104 k.p.a.
Dodatkowo odwołujący zarzucili Urzędowi Gminy w A. naruszenie art. 39 k.p.a., art. 42 § 1 i art. 46 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie i niedoręczenie decyzji z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej modernizację linii energetycznych i budowę nowych stacji trafo w miejscowościach J., J., ul. B B.. Wobec powyższych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie PINB, aby merytorycznie rozpoznał sprawę samowoli budowlanej, wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowalnego z 1994 r. i usunięciu słupa transformatorowego. Nadto wnieśli o przyznanie kosztów postępowania odwoławczego.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 105 § 1 k.p.a., wywodząc, że organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zdaniem WINB brak jest przepisu prawa, który dawałby legitymację do podjęcia działań w sprawie likwidacji, jak uważają skarżący, samowoli budowlanej. Z załączonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną przez Urząd Gminy w A. udzielono Zakładowi Energetycznemu A pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej modernizację linii energetycznych i budowę nowych stacji trafo w miejscowościach J., J., ul. B B.. W załączniku do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] nr [...], dotyczącej modernizacji linii NN-04 Kv w J., przewiduje się wybudowanie stacji transformatorowej STSa 20/250 w J. przy ul. A. – C..
Dodatkowo na mapie sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:1000 z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych dla celów projektowych, dotyczącej modernizacji linii NN-04kV w J., na działce nr ewid. 513 przy ul. A naniesiona jest stacja transformatorowa typu STSa 20/250 z trafo 160Kva.
Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza zrealizowania stacji transformatorowej, wybudowanej na działce nr ewid. 513/1 przy ul. A 9 w J., w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia wniosek o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności wybudowania spornego obiektu budowlanego. Przywołując następnie brzmienie art. 28 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane WINB zauważył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby udzielone pozwolenie na budowę z dnia [...] nr [...] rozstrzygało sprawę miejsca i warunków realizacji niniejszej inwestycji budowlanej, tj. modernizacji linii energetycznych i budowy nowych stacji trafo w miejscowości J., J., B. ul. B oraz przesądzało o urbanistycznym i architektonicznym zagospodarowaniu terenu inwestycji lub działki budowlanej.
W związku z powyższym WINB zauważył, że wydana decyzja lokalizacyjna z dnia [...] nr [...], której załącznik - mapa znajduje się w aktach sprawy i na której wskazane jest, iż pod nr 4 projektuje się stację transformatorową STSa 20/250 J., ul. A - C, jest decyzją rozstrzygającą kwestię lokalizacji spornego obiektu i stanowiła ona podstawę do jego legalnego wybudowania.
Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów odwołujących związanych z niezapewnieniem im prawa do czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym budowy spornej stacji transformatorowej, organ II instancji stwierdził, że nie jest właściwy do ich rozpoznania. ŁWINB wyjaśnił, że kwestie dotyczące wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę należą do właściwości organów administracji architektoniczno- budowlanej, a zatem na gruncie przedmiotowej sprawy organem właściwym do ich rozpatrzenia jest Starosta [...]. W związku z powyższym Starosta [...] upoważniony jest do weryfikacji decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]. Sam fakt niebrania udziału przez stronę w postępowaniu administracyjnym lub jego fragmencie bez winy strony stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i J. małżonkowie L. wnieśli o uchylenie wydanych sprawie decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenie lub zmianę;
- 2. art. 21 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz przepisów § 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz.
- 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że stacja transformatorowa nr [...] wybudowana przez Zakład Energetyczny A na terenie działki nr ewid. 513/1 w miejscowości J. przy ul. A 9, gm. A., stanowiącej własność skarżących została wykonana zgodnie z prawem, na podstawie ważnej decyzji nr [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] wydanej dla Zakładu Energetycznego A przez Urząd Gminy w A. (jak orzekł organ
I instancji) i zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] nr [...], której załącznik - mapa, znajduje się w aktach sprawy i na której wskazane jest, że pod nr 4 projektuje się stację transformatorową STSa 20/250 J., ul. A - C;
- 3. art. 75, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a., przez odmowę na podstawie art. 78 § 2 k.p.a., przeprowadzenie dowodu, zgłoszonego wnioskiem dowodowym z dnia 28 sierpnia 2012 r., a mianowicie wniosku o uzupełnienie akt sprawy o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z 1991 r., przez zażądanie jej od A (następcy prawnego Zakładu Energetycznego A) właściciela wykonanej stacji transformatorowej na terenie działki nr 513/1, będącej własnością skarżących, bowiem pełnomocnik nie mógł zlokalizować na załączonych do akt sprawy mapach, planach, inwentaryzacjach stacji transformatorowej nr [...], zaś ksera fragmentów inwentaryzacji (k. 36 i 37), uzupełnione o numer stacji ([...]) i opis dot. LSN, LNN, Przyłącza - nie mają potwierdzenia w dokumentacji źródłowej;
- 4. uchylenie się przez organ II instancji od oceny legalności wykonania stacji transformatorowej na podstawie oryginalnej dokumentacji źródłowej, w kontekście obowiązujących wówczas przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
- 5. art 104 § 2 k.p.a., bowiem zaskarżoną decyzją ŁWINB nie rozstrzygnął sprawy samowoli budowlanej co do istoty;
- 6. § 14 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalenia ich lokalizacji (Dz.U. Nr 31, poz. 140), przez niezawiadomienie T. i J. małżonków L. o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] oraz niezawiadomienie o zebraniach dla właścicieli działek w jakiejkolwiek formie, t.j. bezpośredniego doręczenia korespondencji, poprzez obwieszczenie oraz w prasie lokalnej, bowiem zgromadzony materiał nie zawiera dowodów na okoliczność doręczenia, zawiadomienia, obwieszczenia.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
W dniu 30 kwietnia 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących – radcy prawnego P. S., który poparł skargę i podtrzymał podniesione w niej dotychczas zarzuty. Dodatkowo pełnomocnik skarżących zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zawieszenia postępowania w przedmiocie sprawdzenia legalności usytuowania stacji transformatorowej na terenie działki skarżących nr ewid. 513/1 w sytuacji, gdy:
- a) w dniu 21 września 2012 r. został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej modernizację linii energetycznej i budowę nowych stacji trafo w miejscowościach J., J., ul. B B. oraz
- b) w dniu 27 czerwca 2012 r. został złożony wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...].
Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów: pisma Starosty [...]-[...] z dnia 27 września 2012 r., postanowienia Starosty [...] – [...] z dnia [...] o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] oraz postanowienia tego organu z dnia [...] o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...].
Na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. stawiła się skarżąca T. L., działająca również jako pełnomocnik J. L. oraz ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżących – radca prawny P. S., który poparł skargę oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu i oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości, ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]-[...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności usytuowania słupowej stacji transformatorowej nr [...] na terenie działki nr 513/1 w miejscowości J. przy ul. A 9, gmina A.. W ocenie Sądu wspomniane wyżej decyzje administracyjne nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.
W przekonaniu Sądu rację mają [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]-[...] twierdząc, że bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania zainicjowanego przez skarżących J. i T. małżonków L..
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem, że stacja transformatorowa nr [...] usytuowana na terenie działki skarżących nr ewid. 513/1 w miejscowości J. przy ul. A 9, gmina A. została wzniesiona w oparciu o ostateczną decyzję Naczelnika Gminy A. z dnia [...] nr [...]. Mocą wspomnianej decyzji udzielono Zakładowi Energetycznemu A pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej modernizację linii energetycznych i budowę nowych stacji trafo w miejscowościach J., J., ul. B w B. zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi J. – J. zatwierdzonego uchwałą GRN w A. nr [...] w dniu [...] (Dz.Urz. Woj. Łódz. Nr 8, poz. 84).
W przekonaniu Sądu także załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] nr [...] dotyczącej modernizacji linii NN-04, Kv w J. przewidywał wybudowanie stacji transformatorowej STSa 20/250 w J. przy ul. A – C. Dodatkowo zaś wspomnieć trzeba, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych dla celów projektowych, dotyczącej modernizacji linii NN-04kV w J. na działce nr ewid. 513 przy ul. A, naniesiona jest stacja transformatorowa typu STSa 20/250 z trafo 160Kva.
Wszystkie te okoliczności, jak trafnie wywodziły organy orzekające w sprawie, potwierdzają legalność wzniesienia słupowej stacji transformatorowej, co skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka decyzja, od której stronie nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Wspomniany przepis art. 16 k.p.a. statuuje zatem jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej tzw. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, której istota sprowadza się do tego, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak taka decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, będzie ona wywoływała skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Innymi słowy, decyzja ostateczna oznacza rozstrzygniecie sprawy w sposób definitywny. Dopiero bowiem, gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy, jak zostało to już wcześniej podniesione, ostateczna decyzja Naczelnika Gminy A. z dnia [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę spornej stacji transformatorowej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych, ani też poprzez zastosowanie właściwych przepisów intertemporalnych (bowiem takich brak), wobec czego sprawa pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta w sposób definitywny i trwały. Dlatego też, dopóki w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione ani do oceny jego zgodności prawem, jak domagają się tego skarżący, ani też do prowadzenia kolejnego postępowania w tej samej materii.
Na marginesie poczynionych wyżej uwag podnieść trzeba, że z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż pełnomocnik skarżącej w postępowaniu administracyjnym – adwokat S. P. zainicjował przed Starostą [...]-[...] postępowanie wznowieniowe, zaś przed Wojewodą [...] wszczęte zostało postępowanie nieważnościowe. Jednakże jak wynika z treści pisma Wojewody [...] z dnia 15 listopada 2012 r., skierowanego do organu I instancji, T. L. pismem z dnia 5 listopada 2012 r. cofnęła wniosek z dnia 21 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].
Podsumowując, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stacji transformatorowej, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności tejże stacji było bezprzedmiotowe i uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka więc drogę do konkretyzacji praw i obowiązków strony oraz kończy postępowanie w danej instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 791/10 - LEX nr 1079828 oraz postanowienie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1458/10 – Lex nr 1082653).
Postępowanie staje się bezprzedmiotowe także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania.
W tym przypadku należy odstąpić od literalnego rozumienia zwrotu "stało się" i rozumieć przepis, w którym jest on zawarty, z uwzględnieniem jego funkcji, która polega na tym, aby organy administracji nie prowadziły postępowań zbędnych lub niedopuszczalnych i to niezależnie od tego, kiedy powstały przyczyny tej zbędności lub niedopuszczalności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 151/10 – Lex nr 1152034 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10 – Lex nr 1138074).
Sąd, odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, stwierdził, że są one niezasadne.
Jak wynika z treści skargi skarżący oczekują od Sądu, podobnie jak i od organów nadzoru budowlanego, zajęcia jednoznacznego stanowiska co do zgodności z prawem decyzji z dnia [...], która - jak zostało to już wcześniej stwierdzone - posiada przymiot ostateczności i co trzeba podkreślić - nie jest przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. W tej sprawie kontrola Sądu sprowadzała się wyłącznie do oceny, czy organy obu instancji prawidłowo uznały, że dalsze prowadzenie postępowania związanego z oceną legalności stacji transformatorowej wybudowanej na działce skarżących jest bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, czy zasadne było umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 5 Prawa budowanego z 1974 r., § 12 i § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, § 14 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.06.1985 r. w sprawie podziału inwestycji, art. 75, art. 77 i art. 78 § 1, art. 104 § 2 k.p.a. nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i pozostawały poza zakresem zainteresowania Sądu.
W przekonaniu Sądu bezpodstawne są również zarzuty dotyczące niepowiadomienia skarżących o tyczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i niedoręczenia im decyzji z [...]. Te zarzuty, jak zasadnie podkreślił WINB w motywach kontrolowanej decyzji, mogłyby stanowić podstawę ewentualnego wznowienia postępowania.
Chybiony jest dodatkowo zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., bowiem sam fakt wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (czy to trybie wznowienia postępowania, czy też w trybie nieważnościowym) nie stanowi przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Dopóki ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również art. 16 § 1 k.p.a..
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 15 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).
a.bł.