Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 12/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Pęczniew z dnia 27 listopada 2015 r. nr XIV/76/2015 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pęczniew. Zaskarżonej uchwale zarzucono wydanie jej z istotnym naruszeniem przepisów prawa poprzez wprowadzenie w Regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie, a w zakresie braku regulacji dotyczących wskazania obszarów lub nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz trzymania zwierząt gospodarskich, niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1454 ze zm.) poprzez:

1. - wskazanie w § 3 pkt 6 Regulaminu obowiązku systematycznego i niezwłocznego porządkowania terenu nieruchomości oraz nie dopuszczania do zalegania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na utwardzonych częściach terenu oraz chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości,
2. - wskazanie w § 5 ust. 4 Regulaminu, że dopuszcza się poza warsztatami mechanicznymi dokonywanie wyłącznie doraźnych napraw i regulacji samochodów i tylko za zgodą właściciela nieruchomości oraz gdy nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami,
3. - wskazanie w § 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, iż właścicieli wszystkich zwierząt domowych obowiązuje zakaz wprowadzania ich na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci,
4. - wskazanie w § 18 ust. 1 pkt 4 Regulaminu zakazu zwalniania zwierząt domowych ze smyczy poza terenami mało uczęszczanymi dla ludzi i wówczas gdy osoba nadzorująca nie ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem, co nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne,
5. - wskazanie w § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów w kagańcu i na smyczy,
6. - wskazanie w § 19 Regulamin, iż osoby utrzymujące zwierzęta domowe winny wykazywać szczególną dbałość o to, żeby nie zakłócały one w sposób ciągły i uciążliwy spokoju mieszkańców przez uciążliwą emisję nieczystości, hałasów i odorów oraz ich utrzymanie nie naruszyło przepisów higieniczno-sanitarnych powszechnie obowiązujących,
7. - wskazanie w § 20 Regulaminu obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych przez właściciela zwierzęcia,
8. - wskazania w § 22 ust. 1 pkt 5 Regulaminu obowiązku ustawiania uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 metrów od uczęszczanej drogi publicznej oraz co najmniej 3-10 metrów od granicy nieruchomości i obowiązku oddzielenia ich stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) od wskazanych obiektów,
9. - pominięcie w regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich,
10. - wskazanie w § 23 ust. 2 i 3 Regulaminu, iż to właściciele nieruchomości mają obowiązek przeprowadzania deratyzacji.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy Pęczniew regulując w § 3 pkt. 6 obowiązki właściciela nieruchomości dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie o wszystkie chodniki położone wzdłuż nieruchomości oraz o utwardzone części terenu, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.p.g. Z kolei regulacja zawarta w § 5 ust. 4 Regulaminu ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym prawo własności, ograniczając w sposób nieuzasadniony prawem zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań, stanowiąc o zakresie napraw obejmujących naprawy doraźne i regulacje samochodów, wykraczając poza ustawowe upoważnienie.

W dalszej kolejności strona skarżąca odniosła się do zarzutów dotyczących zapisów § 18 ust. 1 pkt. 3 i 4 oraz ust. 2 pkt. 1 Regulaminu. Za nieuprawnione, bo wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, strona uznała zapisy Regulaminu zabraniające wprowadzania psów na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci. Jej zdaniem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazów wprowadzania zwierząt na określone tereny lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na określonych terenach nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Poza tym wprowadzenie w Regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom w tym również właścicielom zwierząt domowych. Zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej rada gminy powinna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Poza zakresem delegacji ustawowej strona uznała także zapis Regulaminu, w którym rada gminy zastrzegła, że zwolnienie zwierzęcia domowego z uwięzi dopuszczalne jest tylko na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy właściciel ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem, co nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne. Wprowadzając zapis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 122) zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Nadto, użyty zwrot "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. Co więcej, obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu i na smyczy został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, z pominięciem specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Zdaniem strony skarżącej w § 19 Regulaminu rada gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek abstrakcyjny, nieprecyzyjny i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów. Poza tym zagadnienia dotyczące immisji normuje art. 144 Kodeksu cywilnego, zaś zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego § 51 Kodeksu wykroczeń. W § 20 Regulaminu rada gminy zawarła zapisy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.o.p.g. przyznano bowiem gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Materia dotycząca postępowania z padłymi zwierzętami domowymi zawarta jest z kolei w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1967). Ponadto, powyższe kwestie, a także kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach reguluje również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1239), która w art. 22 ust. 1 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości i zwalczać gryzonie. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania tych regulacji w przedmiotowym Regulaminie.

Ponadto, rada gminy realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.o.p.g. nie mogła wskazywać podmiotu (właściciela nieruchomości) zobowiązanego do przeprowadzania deratyzacji. Norma kompetencyjna wskazanego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Rada gminy zobowiązana jest do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest ona przez właściciela.

W odniesieniu do § 22 ust. 1 pkt. 5 Prokurator wskazał, że zakaz aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.o.p.g., jednak wskazywanie, aby ule były ustawiane w określonej odległości od określonych obiektów bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie, które normuje art. 144 K.c. Dalej strona zaznaczyła, że Rada Gminy w Pęczniewie w § 22 Regulaminu wskazała jedynie wymagania jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co nie jest wystarczające do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegacje ustawowa wskazana w art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jak też wskazanie obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy, art. 4 ust. 2 pkt 7 u.o.p.g. i tym samym nie wypełnienia delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę, w imieniu Rady Gminy w Pęczniewie, Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie w dniu 20 grudnia 2019 r. uchwały nr XII/84/19 zmieniającej uchwałę nr XIV/76/2015, która uwzględnia zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.

Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, rację przyznać należy stronie skarżącej, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do systematycznego i niezwłocznego porządkowania terenu nieruchomości oraz niedopuszczania do zalegania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na utwardzonych częściach terenu oraz chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, tak jak uczyniono to w § 3 pkt 6 kwestionowanego Regulaminu.

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 3 regulaminu stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, ale także nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Przede wszystkim, brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli przez zobowiązanie ich do uprzątania zanieczyszczeń na utwardzonych częściach terenu. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie upoważniają również rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (por. wyroki WSA z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15, z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15, z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15, z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; publikowane: CBOIS).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 5 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym dopuszcza się poza warsztatami mechanicznymi dokonywanie, wyłącznie doraźnych napraw i regulacji samochodów i tylko za zgodą właściciela nieruchomości oraz gdy nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami. Tymczasem z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym, Rada Gminy Pęczniew posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "doraźnych napraw" czy "regulacji samochodów", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od zgody właściciela nieruchomości oraz braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości w sytuacji, gdy powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami - wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 K.c.

Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są zatem regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci. Przypomnieć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił zatem rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Zauważa się także, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przepisy tej ustawy (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14 oraz WSA z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13, z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, z 24 listopada 2015 r., II SA/Łd 692/15, z 13 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 434/15 oraz z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1115/15; CBOSA).

Podzielić też należy stanowisko Prokuratora co do treści § 18 ust. 2 pkt 1 regulaminu. Otóż, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia.

Zauważyć należy ponadto, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna uwzględniać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania zwierząt domowych na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, wieku, stanu zdrowia czy cech anatomicznych. Regulacja ta jest więc bardziej rygorystyczna, a zatem wykracza poza ww. delegację ustawową.

Poza zakresem delegacji ustawowej jest też zapis regulaminu, według którego zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych dla ludzi, jeżeli osoba nadzorująca ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem (§ 18 ust. 1 pkt 4 regulaminu). Co więcej, użyty w zapisie zwrot "miejsca mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany.

Ponadto, na co nie zwrócił uwagi Prokurator, pkt 2 ust. 2 § 18 również wykracza poza delegację ustawową i jest dodatkowo nieprecyzyjny. Zgodnie z tym zapisem zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowaną tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. W nieuprawniony sposób nałożono zatem obowiązki jedynie na właścicieli psów, a nie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Poza tym, regulamin nie może ingerować w to, w jakich przypadkach można na terenie nieruchomości (należy przez to rozumieć nieruchomość będącą własnością właściciela psa – kolejny przykład nieprecyzyjnego sformułowania) spuszczać psa ze smyczy. Wykonanie takiego obowiązku może prowadzić do zachowania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto, interpretując ściśle analizowany zapis nie można by było spuścić psa ze smyczy we własnym mieszkaniu (czyli na terenie nieruchomości), jeśli nieruchomość nie byłaby ogrodzona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r, sygn. akt II SA/Bd 120/12).

Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestionowanego przez stronę skarżącą § 19 Regulaminu, rację przyznać należy Prokuratorowi, że zupełnie abstrakcyjny, bo nieprecyzyjny i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów jest nałożony na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wykazywania szczególnej dbałości o to, żeby zwierzęta nie zakłócały w sposób ciągły i uciążliwy spokoju mieszkańców przez uciążliwą emisję nieczystości, hałasów i odorów oraz ich utrzymanie nie naruszało przepisów higieniczno-sanitarnych powszechnie obowiązujących. Jak słusznie podnosi Prokurator zagadnienia dotyczące immisji normuje art. 144 Kodeksu cywilnego, zaś zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego § 51 Kodeksu wykroczeń.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 20 Regulaminu, który nakłada na właściciela obowiązek usuwania padłych zwierząt domowych (ust. 1), przy czym wykonanie tego obowiązku polega na przekazaniu zwierząt przedsiębiorcom świadczącym usługi odbioru i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych i posiadających stosowne zezwolenie w zakresie gospodarki odpadami weterynaryjnymi (ust. 2), należy uznać, że jest on w pełni zasadny. Mocą tego zapisu wprowadzono bowiem nakazy nie wynikające z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych z zastrzeżeniem, że padłe zwierzęta należy przekazać odpowiednim przedsiębiorcom przekracza delegację ustawową.

Należy podkreślić, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L nr 300, poz. 1 ze zm.).

Jednocześnie warto wskazać, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że regulacja w zakresie, o którym mowa w § 20 uchwały nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014r. w sprawie II SA/Go 784/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się należy także z zarzutem Prokuratora dotyczącym sprzeczności z prawem postanowień § 22 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, w którym zawarto obowiązek ustawiania uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 metrów od uczęszczanej drogi publicznej oraz co najmniej 3-10 metrów od granicy nieruchomości i obowiązek oddzielenia ich stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) od wskazanych obiektów. Należy zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich.

W konsekwencji dopuszczalne było, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione w konkretnej odległości od granicy nieruchomości i które powinny być oddzielone stałą przeszkodą, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem, bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33).

Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Kwestionowany zapis wkracza w sposób nieuprawniony w sferę prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c). Tymczasem Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego.

Wreszcie wnoszący skargę Prokurator słusznie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez organ w § 22 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g.

W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).

Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 22 zaskarżonego Regulaminu w całości.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 23 ust. 2 i 3 Regulaminu. Wskazany przez Prokuratora zapis zaskarżonego Regulaminu świadczy o wykroczeniu przez organ administracji publicznej poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA Łd 89/18; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 145/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się do natomiast wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania, zawartego w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Rada Gminy formułując ten wniosek nie wzięła pod uwagę, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Skoro zaś postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, nie było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 pkt 6, § 5 ust. 4, § 18 ust. 1 pkt 3 i 4, § 18 ust. 2 pkt 1 i 2, § 19, § 20, § 22 oraz § 23 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały.

dc